The restructuring process of the Polish defence industry in the twenty-first century: doing more of the same while expecting different results

ABSTRACT

This paper examines the restructuring of Poland’s defence industry during and after the country’s systemic transition of the 1990s, seeking to identify the main political, economic, and military challenges involved in the process. These reforms, which can be described as statist in nature, are dissected into phases corresponding with Anderson’s Public Policy Cycle. This approach enables a reconstruction of the initial conditions influenced by post-communist legacies and the selection and implementation of policies, as well as an assessment of the actions taken. The study highlights the determinants and long-term rationale behind these reforms, emphasising the challenges faced by the defence sector in countries that, like Poland, have undergone a systemic transition. The paper additionally discusses the potential risks of excessive state control in this sector of industry and evaluates the impact of these reforms on Poland’s role in international security co-operation.

KEYWORDS:

• Poland
• defence industry
• arms industry
• reforms
• Polish Armaments Group
• PGZ
• NATO’s eastern flank

Disclosure statement

No potential conflict of interest was reported by the author(s).

Notes

1 Henrik Heidenkamp, John Louth, and Trevor Taylor, The Defence Industrial Triptych: Government as Customer, Sponsor and Regulator (Abingdon: Routledge – Royal United Services Institute for Defence and Security Studies, 2013), 101.

2 Geoffrey Denton, ‘Financial Assistance to British Industry’, in Public Assistance to Industry: Protection and Subsidies in Britain and Germany, ed. W.M. Corden and Gerhard Fels (London: The Macmillan Press, 1976), 122–32; Keith Hartley and Edward Lynk, ‘The Political Economy of UK Defence Expenditure’, The RUSI Journal 125, no. 1 (1980): 29; Colin Wren, Industrial Subsidies: The UK Experience (London: MacMillan Press, 1996), 42–5, 75–6.

3 Robert B. Reich, ‘Making Industrial Policy’, Foreign Affairs 60, no. 4 (1982): 865.

4 Bernard Bobe, Public Assistance to Industries and Trade Policy in France (Washington, DC: The World Bank, 1983), 13–21.

5 Dunne and Coulomb, ‘Peace, War and International Security: Economic Theories’, in War, Peace and Security, ed. Jacques Fontanel and Manas Chatterji (Bingley: Emerald Group Publishing, 2008), 18–22.

6 David J. Teece, ‘Support Policies for Strategic Industries’, in Strategic Industries in a Global Economy: Policy Issues for the 1990s (Paris: OECD International Futures Programme, 1991), 35–7.

7 Smith, ‘Military expenditure and capitalism’, Cambridge Journal of Economics 1, no. 1 (1977): 71.

8 See Seymour Melman, Pentagon Capitalism: The Political Economy of War (New York: McGraw-Hill, 1970), 35–70.

9 See Paul A. Baran, Paul M. Sweezy, Monopoly Capital: An Essay on the American Economic and Social Order (New York: Modern Reader Paperbacks, 1966), 207–17.

10 Bastian Irondelle, ‘Les politiques de défense’ [Defense policies], in Politiques publiques 1. La France dans la gouvernance européenne [Public policies 1: France in European governance], ed. Olivier Borraz and Virginie Guiraudon (Paris: Presses de Sciences Po, 2008), 93–107.

11 Catherine Hoeffler, ‘Public Policy and Defence Studies’, in Research Methods in Defence Studies. A Multidisciplinary Overview, ed. Delphine Deschaux-Dutard (London: Routledge, 2021), 113–24.

12 James E. Anderson, Public Policymaking, 5th ed. (Boston: Houghton Mifflin Company, 2003), 27–30. See also: Werner Jahn and Kai Wegrich, ‘Theories of the Policy Cycle’, in Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics, and Methods, ed. Frank Fischer, Gerald J. Miller, and Mara S. Sidney (Boca Raton: CRC Press, 2007), 43–62; Michael E. Kraft and Scott R. Furlong, Public Policy: Politics, Analysis, and Alternatives. Sixth Edition (London: Sage Publications Ltd., 2018), 154–5.

13 See, for example, Wiesław M. Grudziewski and Irena Hejduk, ‘Conversion Problems of the Polish Defence Industry’, in Transformation, Co-Operation, and Conversion, ed. Kazimiera Prunskienė and Elmar Altvater (Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1996), 41–6; Katarzyna Żukrowska, ‘Mechanisms and Perspectives for the Conversion of the Polish Arms Industry’, in Transformation, Co-Operation, and Conversion, ed. Kazimiera Prunskienė and Elmar Altvater (Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1996), 47–56; Irena Grosfeld and Gérard Roland, ‘Defensive and Strategic Restructuring in Central European Enterprises’, Emergo – Journal of Transforming Economies and Societies 3, no. 4 (1996): 27–39.

14 Timo Behr and Albane Siwiecki. EU Enlargement and Armaments. Defence Industries and Markets of the Visegrad Countries (Paris: Institute for Security Studies 2004), 33–40; Stefan Markowski and Peter Hall, ‘The Defense Industry in Poland: An Offsets-Based Revival?’, in Arms Trade and Economic Development: Theory, Policy, and Cases in Arms Trade Offsets, ed. Jurgen Brauer and J. Paul Dunne (London: Routledge, 2004), 171–84; Mark Bromley, ‘The Europeanisation of Arms Export Policy in the Czech Republic, Slovakia, and Poland’, European Security 16, no. 2 (2007): 203–24.

15 Yudit Kiss, ‘Trapped in Transition: Defence Industry Restructuring in Central Europe’, European Security 4, no. 1 (1995): 72–5; Yudit Kiss, ‘Sink or Swim? Central European Defence Industry Enterprises in the Aftermath of the Cold War’, Europe-Asia Studies 47, no. 5 (1995): 787–806; Yudit Kiss, The Defence Industry in East-Central Europe: Restructuring and Conversion (Oxford: Oxford University Press, 1997), 105–31; Yudit Kiss, ‘East-Central European Arms Industries: Between Consolidation and Crisis’, Contemporary Security Policy 32, no. 2 (2011): 335–51; Yudit Kiss, Arms Industry Transformation and Integration: The Choices of East Central Europe (Stockholm/Oxford: SIPRI/Oxford University Press, 2014), 38–125.

16 James Black et al., Central and Eastern European Countries: Measures to Enhance Balanced Defence Industry in Europe and to Address Barriers to Defence Cooperation Across Europe (Cambridge: RAND Europe, 2016), 87–100; Marcin Terlikowski, Defence and Industrial Policy in Poland: Drivers and Influence (Paris: Armament Industry European Research Group, 2017); Witold Lewandowski and Piotr Fonrobert, ‘Polish Defence Industry – Ambitions and Perspectives’, Problemy Techniki Uzbrojenia 158, no. 3–4 (2021): 111–33.

17 Jakub Jaworski, ‘Restrukturyzacja polskiego przemysłu zbrojeniowego’ [The restructuring process of the Polish defense industry], Prace Komisji Geografii Przemysłu Polskiego Towarzystwa Geograficznego 9 (2006): 130.

18 Marla K. Nelson, ‘The Polish Defense Industry. Restructuring in the Midst of Economic Transition’, in From Defense to Development? International Perspectives of Realizing the Peace Dividend, ed. Ann Markusen, Sean DiGiovanna, and Michael C. Leary (London: Routledge, 2003), 86.

19 Paweł Soroka et al., Raport końcowy z pracy badawczej “Konsolidacja polskiego przemysłu obronnego w warunkach konkurencyjnego europejskiego rynku uzbrojenia” realizowanej na Uniwersytecie Jana Kochanowskiego [Final report from the research project “The consolidation of the Polish defence industry under conditions of the competitive European arms market” at the Jan Kochanowski University in Kielce] (Kielce: Wydawnictwo Uniwersytetu Jana Kochanowskiego, 2016), 9.

20 Marian Daniluk, Analiza sektorowa konwersji przemysłu zbrojeniowego w Polsce w okresie transformacji gospodarki na system rynkowy (lata 1989–1997) [A sectoral analysis of the conversion of the defense industry in Poland in the period of transformation into the market-based system (1989–1997)] (Warszawa: Wydział Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego, 1999), 20–1.

21 As expressed in the SIPRI’s Trend Indicator Values (TIVs).

22 Norbert Bączyk, ‘Lata tłuste, lata chude’ [Fat years, lean years], Polityka. Pomocnik historyczny (Polska broń. Dzieje oręża i przemysłu zbrojeniowego) 5 (2016): 68. The USD exchange rate in December 1995 was 2.468 PLN/USD. See National Bank of Poland, https://www.nbp.pl/home.aspx?f=/kursy/arch_a.html (accessed November 11, 2023).

23 Constant prices of 2020. Data from SIPRI Military Expenditure Database.

24 Łukasz Przybyło, ‘U bram NATO’ [At the gates of NATO], Polityka. Pomocnik historyczny (Polska broń. Dzieje oręża i przemysłu zbrojeniowego) 5 (2016): 72.

25 Nelson, ‘The Polish Defense Industry’, 77.

26 See more Roman Kuźniar, Poland’s Foreign Policy after 1989 (Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar, 2009), 108–13, 125–37.

27 Bączyk, ‘Lata tłuste, lata chude’, 67.

28 Nelson, ‘The Polish Defense Industry’, 84.

29 Jaworski, ‘Restrukturyzacja polskiego przemysłu zbrojeniowego’, 132.

30 Andrzej Lis, ‘Wybrane aspekty restrukturyzacji przedsiębiorstw polskiego przemysłu obronnego w świetle badań empirycznych’ [Selected aspects of the restructuring process in the Polish defense industry in the light of empirical research], in Organizacje komercyjne i niekomercyjne wobec wzmożonej konkurencji i rosnących wymagań konsumenta [Commercial and non-commercial organisations towards intensified market competition and growing demands of a consumer], ed. Adam Nalepka (Nowy Sącz: Wyższa Szkoła Biznesu, 2006), 180.

31 Witold Lewandowski, ‘Polski przemysłowy potencjał obronny w dobie konsolidacji’ [Polish defense-industrial potential in the era of consolidation], Bezpieczeństwo Narodowe 17, no. 1 (2011): 171–3.

32 Przybyło, ‘U bram NATO’, 73.

33 Rafał Ryszard Bill, ‘Restrukturyzacja przemysłu zbrojeniowego (specjalnego) w Polsce po 1989 roku. Część I. Wymiar administracyjny, organizacyjny i finansowy’ [The restructuring process in the defense (special) industry in Poland after 1989. Part I. The administrative, organisational and financial dimension], Obronność – Zeszyty Naukowe Wydziału Zarządzania i Dowodzenia Akademii Obrony Narodowej 4 (2012): 31. Average annual USD exchange rate in 2002 was 4,0795 PLN/USD. See National Bank of Poland, https://www.nbp.pl/home.aspx?f=/kursy/arch_a.html (accessed November 11, 2023).

34 Daniluk, Analiza sektorowa konwersji przemysłu zbrojeniowego, 71.

35 Przybyło, ‘U bram NATO’, 72–3.

36 Bączyk, ‘Lata tłuste, lata chude’, 69.

37 Przybyło, ‘U bram NATO’, 73.

38 Bill, ‘Restrukturyzacja przemysłu zbrojeniowego’, 22.

39 Krystian Piątkowski, ‘Polski przemysł zbrojeniowy na rozdrożu’ [The Polish arms industry at the crossroads], Polska w Europie 43, no. 1 (2003): 163.

40 Tomasz Hypki, ‘Reszta świata kontratakuje’ [The rest of the world strikes back], Raport Wojsko Technika Obronność, no. 9 (2006).

41 ‘Manifestacja zbrojeniówki w Al. Ujazdowskich’ [A protest of the defense industry workers in Ujazdowskie Avenue], Życie Warszawy, https://www.zw.com.pl/artykul/2,340910_Zbrojeniowka_manifestuje_w_Al__Ujazdowskich.html (accessed November 11, 2023).

42 ‘Bumar i Radwar porozumiały się ze związkami zawodowymi’ [Bumar and Radwar made an agreement with trade unions], Dziennik Gazeta Prawna, February 8, 2010; ‘Bumar parafował porozumienie ze związkami ws. konsolidacji firmy’ [Bumar signed an agreement with trade unions on the company consolidation], Dziennik Gazeta Prawna, January 24, 2011.

43 ‘Koniec Bumaru?’ [The end of Bumar?], Raport Wojsko Technika Obronność, no. 3 (2013).

44 For the electoral results see National Electoral Commission, ‘Serwisy informacyjne wyborów i referendów ogólnokrajowych’ [Information services on nationwide elections and referendums], https://wybory.gov.pl/index/?language=pl&tab=wybory&accessibility=off (accessed November 11, 2023).

45 Martin Lundmark, Transatlantic Defence Industry Integration: Discourse and Action in the Organizational Field of the Defence Market (Stockholm: Stockholm School of Economics, 2011), 45.

46 Paul Dunne, ‘The Political Economy of Military Expenditure: An Introduction’, Cambridge Journal of Economics 14, no. 4 (1990): 398.

47 See e.g. ‘Platforma chciała sprzedać zbrojeniówkę’ [Civic Platform intended to sell the defense industry], Rzeczpospolita, December 29, 2016.

48 Lewandowski, ‘Polski przemysłowy potencjał obronny’, 174.

49 See Supreme Audit Office, ‘Informacja o wynikach kontroli restrukturyzacji sektora obronnego’ [Information on the results of the audit concerning the restructuring process in the defense sector], January 5, 2005, https://www.nik.gov.pl/kontrole/wyniki-kontroli-nik/pobierz,px_2003086.pdf,typ,k.pdf (accessed November 11, 2023), 4–7.

50 Paulina Zamelek, Przeobrażenia polskiego przemysłu obronnego w warunkach otwartego europejskiego rynku [Transformations of the Polish defense industry under conditions of the open European market] (Toruń: Wydawnictwo Adam Marszałek, 2013), 132–7; Paweł Soroka and Piotr L. Wilczyński, ‘Potencjał polskiego przemysłu zbrojeniowego’ [The potential of the Polish arms industry], Przegląd Geopolityczny 23, no. 1 (2018): 58.

51 ‘Koniec Bumaru?’.

52 Zamelek, Przeobrażenia polskiego przemysłu obronnego, 129.

53 Piotr Śledź, Europejska współpraca zbrojeniowa [European armaments cooperation] (Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar, 2021), 296–7.

54 Supreme Audit Office, ‘Informacja o wynikach kontroli. Funkcjonowanie Polskiej Grupy Zbrojeniowej SA i spółek zależnych’ [Information on the results of the audit: The functioning of the Polish Armaments Group S.A. and its subsidiaries], February 22, 2022, https://www.nik.gov.pl/kontrole/wyniki-kontroli-nik/pobierz,kgp~p_21_015_202102181033501613640830~01,typ,kk.pdf (accessed November 11, 2023), 5.

55 ‘Akcjonariat’ [Shareholder structure], Grupa PGZ, https://grupapgz.pl/o-nas/akcjonariusz/akcjonariat/ (accessed November 11, 2023).

56 Supreme Audit Office, ‘Informacja o wynikach kontroli. Budowa i funkcjonowanie Polskiej Grupy Zbrojeniowej S.A.’ [Information on the results of the audit: The construction and functioning of the Polish Armaments Group S.A.], January 5, 2017. https://www.nik.gov.pl/plik/id,12565,vp,14962.pdf (accessed November 11, 2023), 8.

57 Ibid., 8.

58 Supreme Audit Office, ‘Informacja o wynikach kontroli. Funkcjonowanie Polskiej Grupy Zbrojeniowej SA i spółek zależnych’, 13–5, 31–2.

59 Ibid., 20, 36–7.

60 Sławomir Kułakowski, ‘Zmarnowane szanse. Wyniki PGZ S.A. w latach 2014–2019 [Analiza]’ [Missed opportunities. Financial performance of PGZ S.A. in 2014–2019 (An analysis)], Military Research and Analysis Group, December 21, 2020, https://zbiam.pl/zmarnowane-szanse-wyniki-pgz-s-a-w-latach-2014-2019-analiza/ (accessed November 11, 2023).

61 Supreme Audit Office, ‘Informacja o wynikach kontroli. Funkcjonowanie Polskiej Grupy Zbrojeniowej SA i spółek zależnych’, 18–9.

62 Paweł Wroński, ‘Polska Grupa Zbrojeniowa – jak działa imperium Antoniego Macierewicza?’ [Polish Armaments Group – how does the empire of Antoni Macierewicz work?], Gazeta Wyborcza, September 22, 2017.

63 Polish Chamber of National Defence Manufacturers, ‘Polski przemysł obronny 1.01.2007–31.12.2016. Ogólna sytuacja ekonomiczno-finansowa. Podsumowanie oceny’ [The Polish Defense Industry January 1, 2007 – December 31, 2016. The overall economic-financial situation. A summary of the assessment] (Warszawa, 2017), 18.

64 Maciej Miłosz, ‘MON eliminuje konkurencję Polskiej Grupy Zbrojeniowej. «Na szkodę Skarbu Państwa i Sił Zbrojnych RP»’ [The Ministry of National Defense eliminates competitors for the Polish Armaments Group: “To the detriment of the National Treasury and the Armed Forces of the Republic of Poland”], Dziennik Gazeta Prawna, March 6, 2019.

65 Zbigniew Lentowicz, ‘Pioruny, drony i amunicja. Polskie uzbrojenie w drodze na Ukrainę’ [Pioruns, drones and ammunition: Arms made in Poland on their way to Ukraine], Rzeczpospolita, February 24, 2022.

66 Izabela Kacprzak, ‘W PGZ zmienili statut dla Bartłomieja Misiewicza’ [The PGZ’s articles of association have been changed for Bartlomiej Misiewicz], Rzeczpospolita, September 8, 2016; Izabela Kacprzak, ‘Wysoka pensja dla Bartłomieja Misiewicza’ [A generous salary for Bartlomiej Misiewicz], Rzeczpospolita, April 12, 2017.

67 Central Anticorruption Bureau, ‘Akt oskarżenia przeciwko Bartłomiejowi M.’ [An indictment against Bartlomiej M.], June 30, 2021, https://cba.gov.pl/pl/aktualnosci/4666,Akt-oskarzenia-przeciwko-Bartlomiejowi-M.html (accessed November 11, 2023).

68 Krzysztof Markowski and Tomasz Żółciak, ‘Sami zdetonowali groźny ładunek z aferą w PGZ?’ [Have they detonated the dangerous charge concerning the PGZ-related scandal on their own?], Dziennik Gazeta Prawna, January 29, 2019.

69 Anna Gorczyca, ‘Autosan. Dyrektor spóźnił się ze złożeniem oferty na autobusy dla wojska. Przestępstwa nie popełnił’ [Autosan: The director was late when submitting of a tender to deliver buses for the military – He committed no crime], Gazeta Wyborcza, November 27, 2019.

70 Bartek Sabela, ‘Z magazynów zakładów zbrojeniowych Bumar ginęły części do czołgów. Audytorka dostawała SMS-y: «Pożegnaj się z rodziną, kapusiu»’ [Spare parts for tanks were disappearing from warehouses of the Bumar arms plants – The auditor received text messages: “Say goodbye to your family, you snitch”], Gazeta Wyborcza, July 15, 2019.

71 Marek Balawajder and Krzysztof Zasada, ‘Gigantyczna afera w Polskiej Grupie Zbrojeniowej. Milionowe straty’ [A gigantic scandal in Polish Armaments Group: Losses worth millions], RMF24, February 8, 2019, https://www.rmf24.pl/fakty/news-gigantyczna-afera-w-polskiej-grupie-zbrojeniowej-milionowe-s,nId,2825611#crp_state=1 (accessed November 11, 2023).

72 Bianka Mikołajewska, ‘Co łączy lobbystę amerykańskiego przemysłu lotniczego z ludźmi Macierewicza?’ [What is the connection between the American aircraft-industry lobbyist and the men of Macierewicz?], Oko.press, October 15, 2016, https://oko.press/laczy-lobbyste-amerykanskiego-przemyslu-lotniczego-ludzmi-macierewicza (accessed November 11, 2023).

73 Rafał Kotomski, ‘Macierewicz lekceważy “rękę Kremla”?’ [Does Macierewicz disregard “the hand of the Kremlin”?], Onet, December 14, 2015, https://wiadomosci.onet.pl/macierewicz-lekcewazy-reke-kremla/ltllxn (accessed November 11, 2023).

74 Marek Mamoń, ‘W ramach «dobrej zmiany» mieli uzdrowić spółkę zbrojeniową spod Częstochowy. Prokuratura: kreatywna księgowość i oszustwa na miliony’ [Thanks to the “good change”, they were to heal the arms company from the town near Częstochowa. The prosecution: creative accounting and fraud worth millions], Gazeta Wyborcza, June 29, 2022.

75 Jacek Glugla and Andrzej Tyczyno, ‘Wody czerwone po produkcji trotylu pod Warszawą. Pochodzą z Nitro-Chemu’ [Red waters – post-production waste from Nitro-Chem], Gazeta Wyborcza, July 28, 2023.

76 Supreme Audit Office, ‘Informacja o wynikach kontroli. Funkcjonowanie Polskiej Grupy Zbrojeniowej SA i spółek zależnych’, 67–9.

77 Kułakowski, ‘Zmarnowane szanse’.

78 Zbigniew Lentowicz, ‘Narodowa zbrojownia walczy z covidem i wewnętrznymi słabościami’ [The national armory struggles with COVID and internal weaknesses], Rzeczpospolita, July 16, 2021.

79 Wojciech Łuczak, ‘Nadal na marginesie. Polski eksport specjalny 2017’ [Still marginal: The Polish special exports 2017], Raport Wojsko Technika Obronność, no. 6 (2018).

80 Remigiusz Wilk, ‘Bez nowości, ale z Bumarem’ [Without any new products but with Bumar], Raport Wojsko Technika Obronność, no. 3 (2011).

81 Soroka et al., Raport końcowy z pracy badawczej, 57–8.

82 Supreme Audit Office, ‘Informacja o wynikach kontroli. Funkcjonowanie Polskiej Grupy Zbrojeniowej SA i spółek zależnych’, 53.

83 Marek Madej, ‘Poland and NATO’s Future – Let’s Get Serious About the Basics’, in Newcomers no more? Contemporary NATO and the Future of the Enlargement from the Perspective of “Post-Cold War” Members, ed. Robert Czulda and Marek Madej (Warsaw: International Relations Research Institute, 2015), 132.

84 Śledź, Europejska współpraca zbrojeniowa, 306.

85 Minister of National Defence, ‘Decyzja Nr 116/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 września 2021 r. w sprawie pozyskiwania sprzętu wojskowego’ [Decision No. 116/MON of the Minister of National Defence from September 1, 2021 on acquiring of military equipment], September 1, 2021, https://www.dz.urz.mon.gov.pl/zasoby/dziennik/pozycje/tresc-aktow/pdf/2021/09/bpoz_188_dec_Nr_116-sig.pdf (accessed November 11, 2023).

86 Marcin Piasecki and Zbigniew Lentowicz, ‘Czy powstanie Agencji Uzbrojenia opanuje chaos w zbrojeniówce’ [Will the foundation of the Armaments Agency help mastering the chaos in the Polish defense sector?], Rzeczpospolita, November 20, 2019.

87 Supreme Audit Office, ‘Informacja o wynikach kontroli. Funkcjonowanie Polskiej Grupy Zbrojeniowej SA i spółek zależnych’, 15.

88 All-Poland Alliance of Trade Unions, ‘«To będzie likwidacja polskiej zbrojeniówki». Związkowcy z PGZ protestują przeciw chaotycznej konsolidacji’ [“This will be the liquidation of the Polish defense sector”: Trade unionists from PGZ protest against the chaotic consolidation], August 6, 2021, https://www.archiwum.opzz.org.pl/aktualnosci/kraj/to-bedzie-likwidacja-polskiej-zbrojeniowki (accessed November 11, 2023).

89 Black et al., Central and Eastern European Countries.

Additional information

Notes on contributors

Piotr Śledź

Piotr Śledź, PhD, is an assistant professor at the Faculty of Political Science and International Studies of the University of Warsaw. He is the author of the monograph Europejska współpraca zbrojeniowa [European Armaments Cooperation] and a co-author of the academic handbook Bezpieczeństwo międzynarodowe [International Security], among other publications. His research interests focus on international security in the political and military dimension, including European security, armaments, defence industry, arms trade, arms control and disarmament, and emerging disruptive technologies.