The Politics of Priority Setting for Reproductive Health: Breast and Cervical Cancer in Ghana

Abstract

Priority setting for reproductive health is affected by health sector reform policies, the often politically charged nature of issues such as abortion, decreasing funding for reproductive health activities and the broad agenda of the ICPD Programme of Action. This paper examines the influence of political and organizational factors on national priority setting for reproductive health and argues that existing priority setting tools such as disability-adjusted life years and cost-effectiveness analysis do not consider the influence of politics on the priority setting process or account for the interpretation of evidence in priority setting. It suggests that priority setting tools can be strengthened by incorporating empirical measures of political and organizational attention to an issue, and through a new measure – policy priority. The paper applies this new measure to a case study of attention to breast and cervical cancer in Ghana from 1990–97, illustrating how traditional priority setting methods cannot explain the priority given to breast cancer in Ghana. It demonstrates how local politics can trump scientific and economic evidence and suggests that the priority setting process can have unforeseen equity and social implications. It concludes by arguing that the policy priority measure provides a more complete picture of reproductive health priorities and is useful for better understanding the implications of the priority setting process for reproductive health.

Résumé

Les réformes du secteur sanitaire, la nature souvent politique de questions comme l’avortement, la baisse du financement des activités de santé génésique et la vaste portée du Programme d’action de la CIPD agissent sur les priorités en santé génésique. Cet article examine l’effet des facteurs politiques et organisationnels sur les priorités nationales et avance que les outils actuels comme l’année de vie ajustée sur l’incapacité et les analyses de coût-efficacité ne tiennent pas compte de l’influence des politiques sur la formulation des priorités et qu’ils n’expliquent pas l’interprétation des faits dans ce processus. On peut renforcer ces outils avec des mesures empiriques de l’attention politique et organisationnelle à une question, et avec une nouvelle mesure – la priorité politique. L’article applique cette mesure à une étude sur l’attention portée au cancer du sein et de l’utérus au Ghana pendant les années 90, exposant que les méthodes traditionnelles de définition des priorités n’expliquent pas la priorité accordée au cancer du sein au Ghana. Les politiques locales peuvent utiliser les données scientifiques et économiques, et la définition des priorités a parfois des conséquences sociales et sur l’équité imprévues. Selon l’auteur, la mesure de la priorité politique donne une image plus compléte des priorités et permet de mieux comprendre les conséquences de la définition des priorités en santé génésique.

Resumen

Múltiples factores afectan el establecimiento de prioridades de la salud reproductiva, tales como las polı́ticas de reforma del sector salud, las controversias que a menudo envuelven temas tales como el aborto, recortes en el financiamiento de las actividades de la salud reproductiva, y la agenda amplia del Programa de Acción de la CIPD. Este artı́culo examina la incidencia de los factores polı́ticos y organizativos en el establecimiento de prioridades de la salud reproductiva a nivel nacional, y plantea que las herramientas disponibles para establecer prioridades, tales como años de vida saludable perdidos, y el análisis de costos y beneficios, no toman en cuenta el peso de la polı́tica en el proceso de establecer prioridades ni explican la interpretación de datos y hechos en dicho proceso. Se sugiere que se pueden fortalecer dichas herramientas al incorporar medidas empı́ricas del interés polı́tico y organizativo por un tema determinado, además de una medida nueva – la prioridad polı́tica. Aplica esta medida nueva a un estudio de caso de atención a los cánceres de mama y cérvico-uterino en Ghana. Demuestra cómo la polı́tica local puede sobreponerse a los datos cientı́ficos y económicos, y sugiere que el proceso de establecer prioridades puede tener consecuencias sociales y equitativas no previstas. Concluye postulando que la medida de la prioridad polı́tica ofrece una visión más completa de las prioridades de salud reproductiva y que es más útil para comprender las consecuencias del proceso de establecer prioridades para la salud reproductiva.

Key Words:

• priority setting measures
• women’s health policy and programmes
• advocacy and political process
• global burden of disease
• cost-effectiveness analysis
• breast cancer
• cervical cancer
• Ghana

Acknowledgements

This paper is based on doctoral dissertation research carried out in Ghana in 1996–97. The Hewlett Foundation provided financial support for data collection, analysis and write-up. The Saltonstall Population Innovation Fund provided a travel grant. The author is grateful to the Faculty of the Ghana School of Public Health in Legon for logistical and other support during fieldwork. This paper is based on comments received on a working paper published in October 2001 by the Harvard Center for Population and Development Studies entitled Priority Setting in International Health: Beyond DALYs and Cost-Effectiveness Analysis.