On a Successful Road to ‘More Federalism’ in Länder Politics? The Case of Smoking Bans after Germany's Federalism Reform

Abstract

The Federalism Reform I of 2006 was aimed at reversing interlocked policy making and thereby transferred 16 legislative competences to the Länder to provide them with more autonomy. Yet, the impact of the reform depends primarily on the way the Länder actually make use of these new competences. This contribution examines ensuing Länder legislation using the case of the protection of non-smokers. With regard to the question of ‘uniformity vs diversity’, the analysis of laws shows that alongside great uniformity in principle there are considerable differences concerning the arrangements in detail. The analysis of the legislation processes shows that only part of the uniformity is caused by the intention of harmonisation. Instead, it was the convergent development of public opinion in the Länder that led the legislation in the same direction. To some extent therefore, while autonomous Land legislation took place concerning the processes, it resulted in uniformity.

ACKNOWLEDGEMENTS

The author would like to thank Reimut Zohlnhöfer and Thomas Saalfeld for their helpful comments.

DISCLOSURE STATEMENT

No potential conflict of interest was reported by the author.

ABOUT THE AUTHOR

Iris Reus (Dipl. Pol.) is a PhD student at the University of Bamberg and associate member of the Bamberg Graduate School of Social Sciences. In 2012–14 she held a scholarship from the Hanns-Seidel-Foundation. Her research interests focus on federalism and policy analysis.

Notes

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2. Konrad Hesse, Der unitarische Bundesstaat (Karlsruhe: C.F. Müller Verlag, 1962), pp.15ff.

3. In a recent work Hohler confirmed Hesse's statement, seeing a considerable shift of legislative competences from the Länder to the federal government. See Anne Hohler, Kompetition statt Kooperation – Ein Modell zur Erneuerung des deutschen Bundesstaats? (Hamburg: Verlag Dr. Kovac, 2009), pp.98–107. Yet, this point of view is not unchallenged – for example, Reutter doubts that such a shift has actually taken place. See Werner Reutter, ‘Demokratie im Bundesstaat: Zum Verhältnis zweier verfassungsrechtlicher Strukturprinzipien’, Zeitschrift für Politikwissenschaft 20/2 (2010), p.137.

4. Fritz W. Scharpf, Bernd Reissert and Fritz Schnabel, Politikverflechtung. Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik (Kronberg/Ts: Scriptor Verlag, 1976).

5. Julia von Blumenthal, ‘Im Zweifel für die Einheit(lichkeit)? Determinanten landespolitischer Entscheidungen’, in Julia von Blumenthal and Stephan Bröchler (eds), Föderalismusreform in Deutschland. Bilanz und Perspektiven im internationalen Vergleich (Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2010), p.177.

6. Hans-Peter Schneider, ‘Die Föderalismusreform I auf dem Prüfstand: Ein Zwischenbericht über Teilbereiche ihrer Umsetzung’, in Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung (ed.), Jahrbuch des Föderalismus 2012: Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa (Baden-Baden: Nomos, 2012), p.230.

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8. The analysis is concentrated on the original legislation (the first law passed in each Land), the amendments after the judgment of the Federal Constitutional Court in 2008 will not be examined. For the latter see Iris Reus, ‘The Expulsion of the Smokers from Paradise: A Multiple-Streams Analysis of German Non-Smoker-Protection Legislation’, in Reimut Zohlnhöfer and Friedbert Rüb (eds), Decision-Making under Ambiguity and Time Constraints: Assessing the Multiple-Streams Framework (Colchester: ECPR Press, 2016), pp.189–211.

9. See Hesse, Der unitarische Bundesstaat; Christian Leuprecht, ‘Föderalismuskultur-Banausen: Wie ist es um die föderale Kultur in Deutschland bestellt?’, in Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung (ed.), Jahrbuch des Föderalismus 2008: Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa (Baden-Baden: Nomos, 2008), pp.269–84; Scharpf et al., Politikverflechtung.

10. Sabine Kropp, Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung (Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2010), p.18.

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14. Blumenthal, ‘Im Zweifel für die Einheit(lichkeit)’, p.178.

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16. Albert Funk, ‘Der unitarische Imperativ: Anmerkungen zum “unpopulären” deutschen Föderalismus und seiner historischen Verankerung’, in Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (ed.), Jahrbuch des Föderalismus 2013 (Baden-Baden: Nomos, 2013), p.216.

17. Fritz W. Scharpf, Föderalismusreform. Kein Ausweg aus der Politikverflechtungsfalle? (Frankfurt a.M. and New York: Campus Verlag, 2009), p.109.

18. Funk, ‘Der unitarische Imperativ’, p.223.

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28. Jeffery, ‘From Cooperative Federalism’, p.340.

29. Reimut Zohlnhöfer, Globalisierung der Wirtschaft und finanzpolitische Anpassungsreaktionen in Westeuropa (Baden-Baden: Nomos, 2009), p.30.

30. Volker Haug, ‘Besser als ihr Ruf – die Föderalismusreform I im Hochschulbereich’, in Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (ed.), Jahrbuch des Föderalismus 2010 (Baden-Baden: Nomos, 2010), p.176.

31. Reimut Zohlnhöfer, ‘Globalisierung der Wirtschaft und nationalstaatliche Anpassungsreaktionen. Theoretische Überlegungen’, in Zeitschrift für Internationale Beziehungen 12/1 (2005), pp.51–4.

32. Manfred G. Schmidt, CDU und SPD an der Regierung: Ein Vergleich ihrer Politik in den Ländern (Frankfurt a.M. and New York: Campus Verlag, 1980), p.130.

33. Wolf and Hildebrandt, ‘Sechzehn Länder, sechzehn Felder’, p.366.

34. Blumenthal, ‘Im Zweifel für die Einheit(lichkeit)’, pp.181 and 188.

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37. Turner, Political Parties and Public Policy, p.224.

38. Julia von Blumenthal, Das Kopftuch in der Landesgesetzgebung. Governance im Bundesstaat zwischen Unitarisierung und Föderalisierung (Baden-Baden: Nomos, 2009).

39. Der Spiegel, 'Das Ende der Toleranz', 12 June 2006.

40. Die Welt, ‘Rauchverbot in Kneipen vorerst vom Tisch. Fraktionen von Union und SPD streiten um einen besseren Nichtraucherschutz’, 27 Sept. 2006.

41. The values of the index cover all Länder laws passed between 2006 and 2013 while the present analysis is focused on the original legislation (the first law passed in each of the 16 Länder). Thus, several values do not appear in Table 1. The scores of all laws are available upon request.

42. Luk Joossens and Martin Raw, ‘Progress in Tobacco Control in 30 European Countries 2005 to 2007′, Report presented at the 4th European Conference on Tobacco or Health, Basel, Switzerland, 11–13 October 2007.

43. Saarbrücker Zeitung, ‘Kampf gegen den Qualm soll Ländersache bleiben “Politik ist allein verantwortlich”’, 14 Dec. 2006.

44. Süddeutsche Zeitung, ‘Länder machen Dampf’ 31 Jan. 2007.

45. Saarbrücker Zeitung, ‘Kampf gegen den Qualm soll Ländersache bleiben “Politik ist allein verantwortlich”’, op. cit.

46. Thüringer Allgemeine, ‘Ausnahmen beim Rauchverbot gefordert’, 12 Feb. 2007.

47. Berliner Morgenpost, ‘Rauchverbot in Gaststätten fraglich. Ministerpräsidenten für flexible Lösungen’ 12 Feb. 2007.

48. Ibid.

49. Passauer Neue Presse, ‘Föderale Kakophonie statt einheitlicher Regeln’, 23 March 2007.

50. Saarbrücker Zeitung, ‘Gummibärchen und frische Luft in Hannover. Ab Januar kann die Zigarette 200 Euro teurer werden. Der saarländische Gesundheitsminister raucht wieder’, 2 Aug. 2007.

51. Saxony-Anhalt, minutes of parliamentary debate, 5/23, 12 July 2007, p.1465.

52. Die Welt, ‘Bessere Luft, weniger Gäste. Wirte sehen ihr Geschäft durch Rauchverbot gefährdet’, 4 June 2008.

53. Focus, ‘Nikotin nur im Nebenraum’, 26 March 2007.

54. Spiegel Online, ‘Schnelle Bayern haben Gesetz schon fertig’, 23 March 2007.

55. taz, 'Saarland hält zum Glimmstengel', 20 June 2007.

56. Law of North Rhine-Westphalia, passed on 20 Dec. 2007, Article I, § 3 (3) b.

57. Mecklenburg-West Pomerania, minutes of parliamentary debate, 5/12, 1 Feb. 2007, p.64.

58. Berlin, minutes of parliamentary debate, 16/11, 10 May 2007, p.861.

59. Rhineland-Palatinate, minutes of parliamentary debate, 15/30, 26 Sept. 2007, pp.1797 and 1799.

60. taz, ‘Proteste gegen “Drogenwulff”’, 3 April 2007.

61. taz, 'FDP will doch kein Raucherparadies', 4 April 2007.

62. taz, ‘Wulff für harte Raucher-Linie’, 18 April 2007.

63. Saarbrücker Zeitung, ‘CDU will Rauchverbot ausweiten', 13 Nov. 2007.