The More Things Change … Developments in German Practices towards Asylum Seekers and Recognised Refugees

Abstract

In recent decades Germany has passed laws expanding the rights of existing labour migrants and formalising channels for new economic migration, heralding for many a turn in the country's approach to immigration. Is this gradual shift towards greater acceptance reflected in Germany's treatment of asylum seekers? The 2005 Immigration Act added new grounds for asylum, and has been cited to suggest an affirmative answer, and a 2014 Asylum Compromise expanded the rights of asylum seekers. More extensive analysis of refugee migration trends and recent attitudes and laws shows, however, that Germany has maintained a deterrent-based approach to asylum seekers and continued to increase restrictions. Laws have also weakened the boundary between recognised refugees and asylum seekers, long held in law and public opinion. Some restrictive policies are limited by domestic and EU court cases and local implementation. In a time of historically large refugee flows, Germany is actively developing new policies and practices to reduce the numbers of asylum seekers. The solution to resolving the challenge of asylum may, however, be outside the ability of any one country.

ABOUT THE AUTHOR

Suzanna Crage (PhD, Indiana University) is a Senior Lecturer in the Department of Sociology and Anthropology at Simon Fraser University. She is interested in the intersections of culture and policymaking, in particular as they shape responses to national identity challenges. Projects include a comparison of refugee policy development in Berlin and Munich, and an analysis of competing commemorations of VE Day in Berlin.

Notes

1 OECD, Recruiting Immigrant Workers: Germany 2013, DOI:10.1787/9789264189034-en (OECD Publishing, 2013).

2 Frankfurter Allgemeine Zeitung, ‘Zahl der Migranten: Merkel: Grundrecht auf Asyl kennt keine Obergrenze’, 11 Sept. 2015, available from http://www.faz.net/aktuell/politik/fluechtlingskrise/merkel-grundrecht-auf-asyl-kennt-keine-obergrenze-13797029.html (accessed 14 Jun. 2016).

3 For example, Bundesministerium des Innern, ‘Kabinettsbeschlüsse zum Asylpaket II’, Pressemitteilung, 3 Feb. 2016, available from http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2016/02/kabinettsbeschluesse-zum-asylpaket-II.html (accessed 28 Apr. 2016).

4 Federal Ministry of the Interior, Immigration Act: Summary of Major Aspects: Compulsory Obligation to Leave the Country: Procedure (Berlin: Bundesministerium des Innern, 2004).

5 United Nations, United Nations Convention Relating to the Status of Refugees, Art. I.A(2), United Nations Treaty Series, 189 (2545) (1951), p.137.

6 Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Aktuelle Zahlen zu Asyl (Dec. 2013); United Nations High Commissioner for Refugees, Asylum Trends 2012: Levels and Trends in Industrialized Countries (Geneva: UNHCR, 2013).

7 Naturalisation policies and asylum issues do intersect in practice. For instance, Germany discourages multiple citizenships in general, but the 1999 Nationality Act allowed refugees to keep existing citizenships when naturalising. This led to a notable jump in how many people naturalised with multiple citizenships. See S. Green, ‘Much Ado about Not-Very-Much? Assessing Ten Years of German Citizenship Reform’, Citizenship Studies 16 (2012), pp.173–88, at p.181.

8 W. Bosswick, ‘Development of Asylum Policy in Germany’, Journal of Refugee Studies 13/1 (2000), pp.43–60; S. Crage, ‘Ideological Conflict and Refugee Aid Policy in Munich’, German Politics 18/1 (2009), pp.71–95; K. Schönwälder, ‘Migration, Refugees and Ethnic Plurality as Issues of Public and Political Debates in (West) Germany’, in C. David and F. Mary (eds), Citizenship, Nationality and Migration in Europe (New York: Routledge, 1996), pp.159–78; L. Schuster, The Use and Abuse of Political Asylum in Britain and Germany (London: Frank Cass, 2003); N. Steiner, Arguing about Asylum: The Complexity of Refugee Debates in Europe (New York: St Martin's Press, 2000).

9 J.M. Peck, ‘Rac(e)ing the Nation: Is There a German “Home”?’, in E. Geoff and S. Ronald Grigor (eds), Becoming National (New York: Oxford University Press, 1996), pp.481–94; Schönwälder, ‘Migration, Refugees and Ethnic Plurality’; Steiner, Arguing about Asylum.

10 Bosswick, ‘Development of Asylum Policy’; Schönwälder, ‘Migration, Refugees and Ethnic Plurality’.

11 H. Schueler, ‘Panik ist die falsche Antwort’, Die Zeit, 25 July 1986, available from http://www.zeit.de/1986/31/panik-ist-die-falsche-antwort (accessed 1 Apr. 2010).

12 S. Wolken, Das Grundrecht auf Asyl als Gegenstand der Innen- und Rechtspolitik in der Bundesrepublik Deutschland (Frankfurt am Main: Peter Lang, 1988).

13 Bosswick, ‘Development of Asylum Policy’; S. Green, ‘Immigration, Asylum and Citizenship in Germany: The Impact of Unification and the Berlin Republic’, West European Politics 24/4 (2001), pp.82–104.

14 R. Koopmans and S. Paul, ‘Challenging the Liberal Nation-State? Postnationalism, Multiculturalism, and the Collective Claims Making of Migrants and Ethnic Minorities in Britain and Germany’, American Journal of Sociology 105/5 (1999), pp.652–96.

15 K. Bade and J. Oltmer, Normalfall Migration (Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, 2004); Bosswick, ‘Development of Asylum Policy’; Green, ‘Immigration, Asylum and Citizenship’.

16 S. Klausmeier, Vom Asylbewerber zum ‘Scheinasylant’: Asylrecht und Asylpolitik in der Bundesrepublik seit 1973 (Berlin: Express Edition, 1984); Steiner, Arguing about Asylum.

17 Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Asylgeschäftsstatistik (Dec. 2015).

18 Eurostat, ‘Final Decisions on Applications – Annual Data [tps00193]’ [Data file] (2004), retrieved from http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tps00193&plugin=1 (accessed 10 Sep. 2014); Eurostat, ‘First Instance Decisions on Applications by Type of Decision – Annual Aggregated Data [tps00192]’ [Data file] (2014), retrieved from http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/refreshTableAction.do?tab=table&plugin=1&pcode=tps00192 (accessed 10 Sep. 2014).

19 Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Aktuelle Zahlen zu Asyl (Dec. 2013).

20 M. Fischelmayer and H. Lederer, Das Bundesamt in Zahlen 2014: Asyl Migration und Integration (Nürnberg: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Referat 222, 2015).

21 Bundesregierung, ‘Antwort: Ergebnisse der Bleiberechtsregelung der Innenministerkonferenz’, Deutscher Bundestag, Drucksache 16/7089 (2007); Bundesregierung, ‘Antwort: Bilanz der Bleiberechtsregelungen zum 30 Juni 2012 und politischer Handlungsbedarf’, Deutscher Bundestag, Drucksache 17/10394 (2012).

22 Bundesregierung, ‘Antwort: Bilanz der Bleiberechtsregelungen’.

23 A. Kreienbrink, Voluntary and Forced Return of Third Country Nationals from Germany: Research Study 2006 in the Framework of the European Migration Network (Nürnberg: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, 2007).

24 J. Schneider and A. Kreienbrink, Return Assistance in Germany: Programmes and Strategies Fostering Assisted Return to and Reintegration in Third Countries (Nürnberg: Federal Office for Migration and Refugees, 2000).

25 M. Fulbrook, ‘Germany for the Germans? Citizenship and Nationality in a Divided Nation’, in C. David and F. Mary (eds), Citizenship, Nationality and Migration in Europe (New York and London: Routledge, 1996), pp.88–105; Koopmans and Paul, ‘Challenging the Liberal Nation-State?’.

26 Bundesministerium des Innern, ‘64.539 Asylerstanträge im Jahr 2012′, Pressemitteilung, 15 Jan. 2013, retrieved from http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2013/01/asylzahlen_2012.html (accessed 13 Sep. 2014); UNHCR Statistical Online Population Database, United Nations High Commissioner for Refugees, data extracted 6 Jan. 2015.

27 M. Mancheva, ‘Practicing Identities across Borders: The Case of Bulgarian Turk Irregular Labor Migrants in Germany’, in P. Smith and E. John (eds), Comparative Urban and Community Research, Vol. 9 (New Brunswick: Transaction Publishers, 2008), pp.163–82; T. Faist, The Volume and Dynamics of International Migration (Oxford: Oxford University Press, 2000).

28 E.g. ‘Streit über Flüchtlinge aus Tschetschenien’, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 17 Sept. 2004, p.1. F. Flade and M. Lutz, ‘Terroristen suchen Asyl in Deutschland’, Die Welt, 8 Aug. 2013 available from http://www.welt.de/politik/deutschland/article118832535/Terroristen-suchen-Asyl-in-Deutschland.html (accessed 10 Sep. 2014).

29 Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Aktuelle Zahlen zu Asyl (Dec. 2013).

30 Calculated by dividing the net total outlay by the number of people receiving aid. Destatis, Statistisches Bundesamt, Asylbewerberleistungen: Bruttoausgaben, Einnahmen und Nettoausgaben im Laufe des Berichtsjahres insgesamt [data] (2014), retrieved from https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/Soziales/Sozialleistungen/Asylbewerberleistungen/Tabellen/Tabellen_AusgabenEinnahmenEW.html (accessed 13 Sep. 2014); Destatis, Statistisches Bundesamt, Empfängerinnen und Empfänger Aufenthaltsrechtlicher Status im Zeitvergleich [data] (2014), retrieved from https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/Soziales/Sozialleistungen/Asylbewerberleistungen/Tabellen/4_3_ZV_AufenthaltsrechtlStatus.html (accessed 13 Sep. 2014).

31 Federal Ministry of the Interior, Immigration Act.

32 S. Heymanns and S. Steinberg, ‘Asylum Seekers Set up Camps in German Cities’, World Socialist Website, 18 Oct. 2013, available from http://www.wsws.org/en/articles/2013/10/18/refu-o18.html (accessed 6 Nov. 2013).

33 PRO ASYL, ‘Anschläge, Übergriffe und Hetzveranstaltungen gegen Flüchtlinge nehmen zu’, 7 July 2014; N. Sagener, ‘Eingekesselt zwischen Fremdenhass und Begrüßungsplakaten: Neonazis haben erneut gegen ein Asylbewerberheim in Berlin-Hellersdorf protestiert und trafen auf ihre Gegner’, Zeit Online, 21 Aug. 2013, available from http://www.zeit.de/politik/deutschland/2013-08/asyl-hellersdorf-demonstrationen (accessed 6 Nov. 2013).

34 Amadeu Antonio Stiftung, ‘Amadeu Antonio Stiftung und PRO ASYL warnen vor Klima der Angst: Dokumentation zeigt erschreckend hohes Maß an rassistischer Gewalt und Hetze gegen Flüchtlinge’, 26 Jan. 2015, available from http://www.amadeu-antonio-stiftung.de/w/files/pdfs/pressemitteilungen/pm_rassistische_gewalt_fluechtlinge_2014.pdf (accessed 28 Apr. 2016); Amadeu Antonio Stiftung, ‘Verzerrtes Bild: Amadeu Antonio Stiftung zählt mehr Angriffe auf Asylsuchende als vom Bundeskriminalamt veröffentlicht’, 25 Feb. 2016, available from http://www.amadeu-antonio-stiftung.de/w/files/pdfs/pressemitteilungen/2016-02-25-pm-verzerrtes-bild-von-fluechtlingsfeindlicher-gewalt.pdf (accessed 28 Apr. 2016).

35 European Commission, ‘Towards a Reform of the Common European Asylum System and Enhancing legal Avenues to Europe’, Brussels, 6 April 2016, COM(2016) 197 final.

36 G. Hadden, ‘In Germany, Asylum Seekers Demand Same Rights as New Syrian Arrivals’, The World, Public Radio International, 12 Sept. 2013, available from http://www.pri.org/stories/2013-09-12/germany-asylum-seekers-demand-same-rights-new-syrian-arrivals (accessed 10 Sep. 2014).

37 European Commission, ‘Fact Sheet: Implementing the EU–Turkey Agreement – Questions and Answers’, 20 April 2016, MEMO/16/1494, available from http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-1494_en.htm (accessed 1 May 2016).

38 PRO ASYL, ‘Zuwanderungsgesetz’, Tätigkeitsbericht des Vorstandes des Fördervereins PRO ASYL e.V. 2001/2002 (2002); PRO ASYL, ‘Zuwanderungsgesetz’, Tätigkeitsbericht des Vorstandes des Fördervereins PRO ASYL e.V. 2002/2003 (2003); PRO ASYL, ‘Zuwanderungsgesetz’, Tätigkeitsbericht des Vorstandes des Fördervereins PRO ASYL e.V. 2003/2004 (2004); PRO ASYL, ‘Das Zuwanderungsgesetz: Enttäuschte Hoffnungen’, Tätigkeitsbericht des Vorstandes des Fördervereins PRO ASYL e.V. 2004/2005 (2005).

39 G. Classen, Leistungen für Ausländer nach SGB II, SGB XII und AsylbLG (Berlin: Berliner Flüchtingsrat, 2009), available from http://www.fluechtlingsinfo-berlin.de/fr/pdf/Eckpunkte_SGB_II_XII_Auslaender.pdf (accessed 9 Apr. 2010).

40 PRO ASYL, ‘Bundesverfassungsgericht prüft Asylbewerberleistungsgesetz auf Verfassungswidrigkeit’, Presseerklärung, 18 June 2012, available from http://www.proasyl.de/de/presse/detail/news/bundesverfassungsgericht_prueft_asylbewerberleistungsgesetz_auf_verfassungswidrigkeit/ (accessed 10 Nov. 2013).

41 H.-J. Fuchtel, ‘Antwort: Auswirkungen des Bundesverfassungsgerichtsurteils vom 9. Februar 2010 auf das Asylbewerberleistungsgesetz’, Deutscher Bundestag, Drucksache 17/979 (2010).

42 BVerfG, 1 BvL 10/10 vom 18.7.2012.

43 K. Kipping, ‘Entwurf eines Gesetzes zur Aufhebung des Asylbewerberleistungsgesetzes’, Drucksache 16/13149 (2009).

44 See ibid. for a recent collection of statements for and against the law by various church and activist groups and by government authorities.

45 BVerfG, 1 BvL 10/10 vom 18.7.2012.

46 R. Preuß, ‘Gesetzentwurf der Regierung: Asylbewerber sollen mehr Geld bekommen’, Süddeutsche Zeitung, 30 Nov. 2013; PRO ASYL, ‘Asylbewerberleistungsgesetz’.

47 Gesetz zur Einstufung weiterer Staaten als sichere Herkunftsstaaten und zur Erleichterung des Arbeitsmarktzugangs für Asylbewerber und geduldete Ausländer and Gesetz zur Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes und des Sozialgerichtsgesetzes.

48 Bundesregierung, ‘Improvements for Asylum-Seekers’, 29 Oct. 2014, available from www.bundesregierung.de/Content/EN/Artikel/2014/10_en/2014-10-29-verbesserungen-fuer-asylbewerber-beschlossen_en.html (accessed 30 Jul. 2015).

49 Deutscher Anwaltverein, ‘Stellungnahme des Deutschen Anwaltvereins durch den Ausschuss Ausländer-und Asylrecht zum Referentenentwurf des Gesetzes zur Verbesserung der Rechtsstellung von asylsuchenden und geduldeten Ausländern’, Stellungnahme 53/2014, Oct. 2014.

50 Dorothea Siems, ‘Michael Hüther: IW fordert mehr Flüchtlinge für deutschen Arbeitsmarkt’, Die Welt, 27 April 2015, available from http://www.welt.de/politik/deutschland/article140115933/IW-fordert-mehr-Fluechtlinge-fuer-deutschen-Arbeitsmarkt.html (accessed 6 Jul. 2015).

51 D. Walter, ‘Asylbewerber: Geld statt Essenspakete gefordert’, Münchner Merkur, 19 July 2012, available from http://www.merkur.de/bayern/geld-statt-essenspakete-gefordert-2411784.html (accessed 2 Apr. 2014); Süddeutsche Zeitung, ‘Ministerin Müller will Essenspakete abschaffen’, 30 Oct. 2013, available from http://www.sueddeutsche.de/bayern/asylbewerber-in-bayern-ministerin-mueller-will-essenspakete-abschaffen-1.1807424 (accessed 2 Apr. 2014).

52 Michael Sauerbier, ‘Brandenburgs Innenminister will Gutscheine ausgeben: “Kein Bargeld mehr für Armutsflüchtlinge”’, Bild, 29 July 2015, available from http://www.bild.de/regional/berlin/berlin/brandenburgs-innenminister-schroeter-im-gespraech-41981918.bild.html (accessed 1 May 2016).

53 N-tv, ‘Sachleistungen statt Bargeld Koalition stockt Flüchtlingshilfe massiv auf’, 7 Sept. 2015, available from http://www.n-tv.de/politik/Koalition-stockt-Fluechtlingshilfe-massiv-auf-article15876691.html (accessed 28 Apr. 2016).

54 This article focuses primarily on laws that have been passed, not on laws that failed or objections raised during the policymaking process. This can underestimate the extent of disagreement and overestimate the ease with which restrictions to asylum and refugee rights were enacted and implemented. Their controversial nature is reflected in the Federal Ministry of the Interior's website statement excerpted above. Though it is titled ‘Legal Basis for Asylum’, and does specify who can and cannot receive asylum, nearly half of its text is devoted to justifying laws restricting the right to asylum.

55 M. Krikorian, ‘Statement to the U.S. House of Representatives, Committee on the Judiciary, Subcommittee on Immigration, Border Security, and Claims’, United States and Canada Safe Third Country Agreement, Hearing, 16 Oct. 2002 (Serial 111).

56 PRO ASYL, ‘Das Zuwanderungsgesetz’; also G. Menz, ‘Stopping, Shaping and Moulding Europe: Two-Level Games, Non-State Actors and the Europeanization of Migration Policies’, Journal of Common Market Studies 49/2 (2011), pp.437–62.

57 A. Kiss and H. Lederer, Migration, Asyl und Integration in Zahlen: 14. Auflage (Nürnberg: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Referat 124, 2005); A. Kiss, H. Lederer, and S. Rühl, Das Bundesamt in Zahlen 2012: Asyl, Migration und Integration (Nürnberg, Germany: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Referat 220, 2013).

58 S. Kapferer, ‘Cancellation of Refugee Status’, in Legal and Protection Policy Research Series, UNHCR Department of International Protection, PPLA/2003/02 (2003).

59 E.g. Federal Ministry of the Interior, Immigration Law and Policy (Berlin: Bundesministerium des Innern, 2005), available from www.bmi.bund.de/SharedDocs/Downloads/EN/Broschueren/Zuwanderungspolitik_und_Zuwanderungsrecht_en.pdf (accessed 28 Jul. 2015).

60 PRO ASYL, ‘Flüchtlingsschutz mit Verfallsdatum: Widerrufsverfahren en Masse’, Tätigkeitsbericht Des Vorstandes Des Fördervereins PRO ASYL E.V. 2005/2006 (2006); United Nations High Commissioner for Refugees, ‘UNHCR Statement on the Ceased Circumstances Clause of the EC Qualification Directive’ (2008), available from http://www.unhcr.org/refworld/docid/48a2f0782.html.

61 PRO ASYL, ‘Flüchtlingsschutz mit Verfallsdatum’; J.P. Winkler, ‘Plenarprotokolle 16/163′, Deutscher Bundestag, Drucksache 16/693 (2008).

62 PRO ASYL, ‘Der Widerruf,’ 2010, available from www.proasyl.de/de/themen/basics/basiswissen/nach-der-entscheidung/der-widerruf/ (accessed 20 Mar. 2010).

63 Bundesregierung, ‘Antwort: Auswirkungen der EuGH-Vorlageentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts auf Asyl-Widerrufsverfahren’, Deutscher Bundestag, Drucksache 16/9252 (2008).

64 Kapferer, ‘Cancellation of Refugee Status’.

65 BVerfG, 9 C 12/00 vom 19.9.2000; Bundesregierung, ‘Antwort: Auswirkungen der EuGH-Vorlageentscheidung’.

66 Bundesregierung, ‘Antwort: Auswirkungen der EuGH-Vorlageentscheidung’.

67 UNHCR Berlin, Stellungnahme des zum Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union (2006); United Nations High Commissioner for Refugees, Stellungnahme des UNHCR zur Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages zum Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union, Innenausschuss A-Drs. 16(4)209 G, 12 May 2007; United Nations High Commissioner for Refugees, ‘UNHCR Statement’.

68 Bundesregierung, ‘Antwort: Auswirkungen der EuGH-Vorlageentscheidung’.

69 European Court of Justice, ‘Verbundenen Rechtssachen C-175/08, C-176/08, C-178/08 und C-179/08’ (2 March 2010).

70 Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Migrationsbericht 2012 (Nürnberg: BAMF, 2014).

71 Die Linke, ‘Kleine Anfrage’, Deutscher Bundestag, Drucksache 17/12053 (2013).

72 T. de Maizière, ‘Plenarprotokolle 18/46’, Deutscher Bundestag (July 2014).

73 Ibid.

74 U. Jelpke, ‘Plenarprotokolle 18/46’, Deutscher Bundestag (July 2014).

75 L. Amstberg, ‘Plenarprotokolle 18/46’, Deutscher Bundestag (July 2014).

76 Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz (Law for an acceleration of asylum procedures), Bundesgesetzblatt (Official Gazette) I, 23 Oct. 2015, 1722.

77 Bundesministerium des Innern, ‘Kabinettsbeschlüsse zum Asylpaket II’.

78 A. Ellerman, States against Migrants: Deportation in Germany and the United States (Cambridge: Cambridge University Press, 2009).

79 U. Davy, ‘Integration of Immigrants in Germany: A Slowly Evolving Concept’, European Journal of Migration and Law 7 (2005), pp.123–44; S. Green, The Politics of Exclusion: Institutions and Immigration Policy in Contemporary Germany (New York: Manchester University Press, 2004); M. Howard, ‘The Causes and Consequences of Germany’s New Citizenship Law’, German Politics 17/1 (2008), pp.41–62; M. Kahenec and M. Tosun, ‘Political Economy of Immigration in Germany: Attitudes and Citizenship Aspirations’, International Migration Review 43/2 (2009), pp.263–91; D. Klusmeyer and D. Papademetriou, Immigration Policy in the Federal Republic of Germany: Negotiating Membership and Remaking the Nation (Oxford: Berghahn, 2009).

80 C. Costello, ‘The Asylum Procedures Directive and the Proliferation of Safe Country Practices: Deterrence, Deflection and the Dismantling of International Protection?’, European Journal of Migration and Law 7 (2005), p.40; M. Fullerton, ‘Failing the Test: Germany Leads Europe in Dismantling Refugee Protection’, Texas International Law Journal 36 (2001), pp.231–75.