Welcome to the club! An exploratory study of service accessibility in commodity housing estates in Guangzhou, China

Abstract

In post-reform China, gated commodity housing estates play a crucial role in the provision of urban services. Such collective service provision is criticized in the urban studies literature, because ‘club goods’ are thought to exclude people that do not live in gated communities. This paper reflects on the global relevance of that argument with an exploratory study in Guangzhou, China. We argue that access to collective services is structured in local social practices, involving diverse actors and specific rules and resources. Discussions on the exclusionary effects of service provision through gated communities should therefore focus on the characteristics of these practices of access in specific cities. Employing this perspective, the paper shows that in Guangzhou at least two mechanisms partly ease the exclusion of non-residents from club goods. On the one hand, municipal government maintains a considerable role in service management, mediating exclusion from services for people who do not live in commodity housing estates. On the other hand, generally the management of services is separated from housing estate management, and service providers try to increase profits through service provision to non-residents. We discuss the consequences of such mediations for an adjusted research agenda on service provision by gated communities.

Résumé

Dans la Chine de l’après-réforme, les ensembles résidentiels fermés jouent un rôle crucial dans la mise à disposition de services urbains. Cette mise à disposition collective de services est critiquée dans les études de recherche sur l’urbanisme parce qu’il est considéré que « les marchandises  de clubs» excluent les personnes qui ne vivent pas dans les ensembles résidentiels fermés. Cet article est une réflexion sur la pertinence mondiale de cet argument grâce à une étude exploratrice à Guangzhou en Chine. Nous soutenons que l’accès aux services collectifs est structuré en pratiques sociales locales, qui impliquent différents acteurs, des règles spécifiques et des ressources. Les discussions sur les effets d’exclusion de la mise à disposition des services à travers les gated communities (ensembles résidentiels fermés) devraient donc se concentrer sur les caractéristiques de ces pratiques d’accès dans des villes précises. En utilisant cette perspective, cet article montre qu’à Guangzhou, il existe deux mécanismes qui allègent en partie l’exclusion d’accès des non-résidents aux marchandises du club. D’une part, le gouvernement municipal maintient un rôle considérable dans la gestion et sert de médiateur aux personnes exclues de ces services qui ne vivent pas dans les ensembles résidentiels fermés. D’autre part, en général, la gestion des services est séparée de la gestion de l’ensemble résidentiel et les procurateurs des services essaient d’accroître leur bénéfice par la provision de services aux non-résidents. Nous discutons des conséquences de telles médiations pour un programme de recherche révisé sur la mise à disposition des services par les ensembles résidentiels fermés.

Resumen

Tras la reforma en China, las urbanizaciones cerradas desempeñan un papel crucial en la prestación de servicios urbanos. Tal disposición de servicio colectivo es criticada en la literatura de estudios urbanos porque se cree que los ‘bienes club’ excluyen a las personas que no viven en comunidades cerradas. En este trabajo se reflexiona sobre la importancia mundial de esa discusión con un estudio exploratorio en Cantón, China. Se argumenta que el acceso a los servicios colectivos se estructura en prácticas sociales locales, involucrando a diversos actores y a reglas y recursos específicos. Por lo tanto, las discusiones sobre los efectos de exclusión de la prestación de servicios a través de las comunidades cerradas deberían centrarse en las características de estas prácticas de acceso en ciudades específicas. Empleando esta perspectiva, el artículo muestra que en Cantón, al menos dos mecanismos alivian en parte la exclusión de los no residentes a los bienes club. Por un lado, el gobierno municipal mantiene un papel considerable en la gestión de servicios, mediando la exclusión de los servicios para las personas que no viven en urbanizaciones cerradas. Por otra parte, en general, la gestión de los servicios está separada de la gestión de la urbanización, y los proveedores de servicios tratan de aumentar los beneficios a través de la prestación de servicios a los no residentes. Se discuten las consecuencias de tales mediaciones para una agenda de investigación amoldada a la prestación de servicios por comunidades cerradas.

Keywords:

• Urban services
• exclusion
• gated communities
• club goods
• Guangzhou
• China

Mots clés:

• services urbains
• exclusion
• ensembles résidentiels fermés (gated communities)
• marchandises de club
• Guangzhou
• Chine

Palabras clave:

• servicios urbanos
• exclusión
• comunidades cerradas
• bienes club
• Cantón
• China

Acknowledgements

We thank Paul van Lindert (Utrecht University), anonymous reviewers, journal editors and our translators for their contribution to this paper.

Funding

This work was supported by the Vrijvrouwe van Renswoude Foundation and the K.F. Hein Foundation.

Notes

1. The nationwide household registration (hukou) system registers people in a specific location (hukousuozaidi) like ‘Guangzhou’ and adds a ‘rural’ or ‘urban’ classification (hukouleibie). Initially, migration was bound to strict rules of approval, but this system was relaxed in the mid-1980s when people were allowed to migrate elsewhere as ‘temporary residents’. Until today, these ‘temporary residents’ are still only entitled to urban services including health care and education in the municipality of their hukou registration (Wissink, Hazelzet, & Breitung, 2013).

2. The 1994 tax reform fundamentally changed revenue sharing between government levels, resulting in a dramatic increase in central government revenues, and a related decrease in the share of provincial and especially municipal governments (Wang, 1997). At the same time, many of the costs related to rapid urbanization had to be borne at the municipal level, while the demise of SOEs also translated into extra costs for municipalities: financial strains on these enterprises translated into municipal tax arrears and defaults in payments to suppliers and workers; and with the breakdown of the SOE system, the responsibility for social welfare was transferred to municipal governments (Wong, 1997).

3. Unfortunately, the related soft budgetary constraints and the loss of macro-economic control have also generated huge financial risks for municipalities, and the Chinese state in general (Wong, 1997).