The FAO Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests

Abstract

In May 2012, the UN Committee on World Food Security (CFS) endorsed the Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests. This article provides an overview on this new document. It puts the Guidelines in the context of the FAOs efforts to raise awareness on the importance of good governance of land and natural resource tenure, as emphasized in the 2006 final declaration of the International Conference on Agrarian Reform and Rural Development (ICARRD), as well as of the discussions on responses to the current new wave of land grabbing. The main objective of the Voluntary Guidelines is to provide practical guidance to governments to improve governance of natural resources, recognizing that secure tenure rights and equitable access to land, fisheries, and forests are crucial to achieve food security and the progressive realization of the right to adequate food. The article argues that despite being “voluntary” the Guidelines explicitly refer to existing human rights obligations related to natural resources and provide interpretation and guidance on how to implement them. It further looks back on the process that lead to the final document and analyses the roles of UN agencies, states and civil society. The article emphasizes that the inclusive and participatory character of the process gives the Guidelines a high level of legitimacy and political weight. Therefore all efforts are necessary to ensure implementation, with a special responsibility for states and UN agencies. The article further underlines the potential of the Voluntary Guidelines in improving accountability and monitoring on tenure issues. Finally, it addresses some controversial issues of the Guidelines, with a special attention to criticism raised by civil society. It concludes that despite these critiques the Voluntary Guidelines remain useful as a tool to advance progressive land tenure policies that are clearly anchored in existing international human rights obligations.

En mayo de 2012, el Comité de la seguridad alimentaria mundial (CFS, por sus siglas en inglés) de las Naciones unidas apoyó a las Directrices voluntarias para una gobernanza responsable en la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques. Este artículo da una visión general sobre este nuevo documento. Coloca a las Directrices en el contexto de los esfuerzos de la FAO para aumentar conciencia en la importancia de una buena gobernanza de la tierra y la tenencia de los recursos naturales, como se destacó tanto en la declaración final de la Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (ICARRD, por sus siglas en inglés) en 2006, como en las discusiones sobre las respuestas a la nueva ola actual del acaparamiento de la tierra. El objetivo principal de las Directrices voluntarias es dar una guía práctica a los gobiernos para mejorar la gobernanza de los recursos naturales, reconociendo que los derechos de tenencia seguros y el acceso equitativo a la tierra, la pesca y los bosques es crucial para garantizar la seguridad alimentaria y la realización progresiva al derecho del alimento adecuado. El artículo sostiene que a pesar de ser “voluntario”, las Directrices se refieren explícitamente a las obligaciones de los derechos humanos existentes, relacionados con los recursos humanos y proveen una interpretación y orientación para implementarlas. El artículo mira aún más atrás el proceso que dio origen al documento final y analiza las funciones de los organismos de las Naciones Unidas, los estados y la sociedad civil. El artículo enfatiza que el carácter incluyente y participativo del proceso le otorga a las Directrices un alto nivel de legitimidad y peso político. Por lo tanto todos los esfuerzos son necesarios para asegurar la implementación con una responsabilidad especial para los estados y organismos de las Naciones Unidas. El artículo subraya aún más el potencial de las Directrices voluntarias para mejorar la responsabilidad en la gestión y monitoreo en los asuntos de tenencia. Finalmente, trata algunos de los asuntos controversiales sobre las Directrices, prestando atención especial a la crítica suscitada por la sociedad civil. Concluye que a pesar de estas críticas, las Directrices voluntarias se mantienen útiles como una herramienta para las políticas progresivas avanzadas de tenencia de tierra que están claramente aferradas a obligaciones de derechos humanos internacionales existentes.

在2012年5月，联合国世界粮食安全委员会(CFS)认可了关于对使用土地、渔业、森林的责任治理的自愿指针。本文对这一新文献提供了综述。如同2006年农业改革与农村发展国际会议的最终声明(ICARRD)以及回应当前土地掠夺新浪潮的讨论中所强调的那样，它在FAO努力增强良好治理使用土地与自然资源的重要性这一意识的背景下提出了指导方针。自愿指导方针的主要目标在于为政府提供实践方面的指导，以此来提升对自然资源的治理，并承认对土地、渔业、森林的使用权及平等权，对实现粮食安全与逐步实现温饱来说是至关重要的。本文认为尽管“自愿”，该指针明确地涉及现行与自然资源相关的人权责任，并对如何实施之提供了解释与指导。它进一步回顾了引出最终文献的过程，并分析了联合国机构、国家与公民社会的作用。本文强调指出这一过程的包容性与参与性赋予该指导方针高度的合法性与政治影响力。因此为确保贯彻所做出的一切努力都是必要的，并伴随着对国家与联合国机构的特殊责任感。本文进一步指出自愿指导方针在提升责任感与监督使用事宜方面的潜力。最后，解决了指导方针一些存在争议的问题，同时特别关注了来自公民社会的批评。本文认为，尽管有这些评论，自愿指针依然是逐步推进现存国际人权责任中清晰固有的土地使用政策的有效工具。

في مايو 2012، صدقت لجنة الأمم المتحدة المعنية بالأمن الغذائي العالمي على "المبادئ التوجيهية الطوعية بشأن الحوكمة المسؤولة للأرض والمصايد والغابات". وتلقي الورقة الحالية نظرةً عامةً على هذه الوثيقة الجديدة. وتضع هذه الوثيقة في سياق الجهود التي تبذلها منظمة الأغذية والزراعة لرفع مستوى الوعي بأهمية الحوكمة الرشيدة لحيازة الأرض والموارد الطبيعية، كما أكد عليها الإعلان الختامي للمؤتمر الدولي للإصلاح الزراعي والتنمية الريفية عام 2006، وكذلك المناقشات بشأن الاستجابات للموجة الجديدة الحالية من عمليات الاستيلاء على الأراضي. والهدف الرئيسي من "المبادئ التوجيهية الطوعية" هو توفير إرشاد عملي للحكومات بما يمكنها من من تحسين حوكمة الموارد الطبيعية، والاعتراف بأن حقوق الحيازة الآمنة والفرص المتساوية للنفاذ إلى الأراضي والمصايد والغابات تُعتبر حاسمة لتحقيق الأمن الغذائي والتطبيق التقدمي للحق في غذاء كافٍ. وتقترح المقالة أنه بالرغم من "طوعية" المبادئ التوجيهية فإنها تشير بوضوح إلى التزامات حقوق الإنسان القائمة فيما يتعلق بالموارد الطبيعية وتقدم الشرح والإرشاد اللازمين لتطبيقها. كما تلقي المقالة نظرة إلى الوراء على العملية التي قادت إلى الوثيقة النهائية، وتحلل أدوار هيئات الأمم المتحدة والدول والمجتمع المدني. وتشدد الورقة على أن الطابع الشامل والتشاركي في العملية يضفي على "المبادئ التوجيهية الطوعية" مستوى عالياً من المشروعية والوزن السياسي. ولذلك، تُعد جميع الجهود ضرورية لضمان التنفيذ، مع وجود مسؤولية خاصة للدول وهيئات الأمم المتحدة. وتمضي المقالة قدماً في تقييم إمكانيات "المبادئ التوجيهية الطوعية" في تحسين المساءلة والمتابعة لقضايا الحيازة. وأخيراً تتطرق الورقة لبعض المسائل الخلافية بشأن تلك "المبادئ التوجيهية الطوعية"، مع إيلاء اهتمام خاص للنقد الصادر عن المجتمع المدني. ثم تستخلص أنه على الرغم من الانتقادات الموجهة لمحتوى "المبادئ التوجيهية الطوعية"، فإنها تظل مفيدة كأداة لطرح سياسات تقدمية فيما يتعلق بحيازة الأراضي، والتي يجب أن تستند إلى الالتزامات القائمة بحقوق الإنسان المعترف بها عالمياً.

2012년 유엔 세계식량안보기구(The UN Committee on World Food Security, CFS)가 토지, 어업 및 삼림의 권리에 대한 책임있는 거버넌스 자율 가이드라인을 승인했다. 이 글은 이러한 기록에 대한 전반적인 소개를 한다. 그것은 2006년 농업 개혁과 농촌 발전에 관한 국제 회의(ICARRD)과 또한 최근 토지 매입 물결에 대한 대응 논의에서 강조된 토지와 자연자원 소유권에 대한 적절한 거버넌스의 중요성을 일깨우는 FAO의 노력 속에서 가이드라인을 다룬다. 자율적 가이드라인의 주된 목적은 경작권과 토지, 어장과 삼림에 대한 평등한 접근이 식량안보를 이룩하고 적절한 식량권의 실현에 핵심적이라는 것을 인정하면서 자연 자원에 대한 거너번스를 개선하도록 정부에 실질적인 가이드를 제공하는 것이다. 이 글은 “자발적”임에도 불구하고 가이드라인은 분명히 자연 자원과 관련된 인권규약을 언급하고 그것의 해석과 실천 방법을 제공하고 있다고 주장한다. 더 하여 이 글은 마지막 기록에 이르는 과정을 되돌아 보고 그리고 유엔 기구, 국가와 시민사회의 역할에 대해서 분석한다. 이 글은 그 과정의 내포적이고 참여적인 성격이 가이드라인로 하여금 높은 수준의 정당성과 정치적 비중을 갖게 만들었다는 점을 강조한다. 그러므로 모든 노력은 국가와 유엔 기구들에게 특별 책임을 갖고 집행을 확실하게 하는데 필요했다. 더우기 이 글은 책임성을 증진시키고 경작권 문제를 감시하는데 있어서 자발적 가이드라인의 잠재성을 강조한다. 마지막으로 이 글은 시민사회에 의해서 제기된 비판에 유의하면서 가이드라인의 쟁점들을 다룬다. 마지막으로 이 글은 이러한 비판에도 불구하고 자발적 가이드라인이 현존하는 국제 인권규약에 분명하게 근거한 진보적 토지경작권 정책을 발전시키는 수단으로 유용하다는 점을 강조한다.

В мае 2012 года Комитет ООН по Всемирной продовольственной безопасности (КПБ) одобрил Добровольные руководящие принципы ответственного управления сроками землевладения, рыболовства и лесного хозяйства. В этой статье дается обзор этого нового документа. Они помещают руководящие принципы в контекст усилий ФАО по повышению осведомленности о важности эффективного управления земельными и природными ресурсами, как подчеркивается в итоговой декларации Международной конференции по вопросам аграрной реформы и сельского развития (МКАРСР) 2006 года, так же как обсуждение ответов на текущую новую волну захвата земель. Основной целью Добровольных руководящих принципов является предоставление практических рекомендаций правительствам по усовершенствованию управления природными ресурсами, признавая, что обеспечение прав сроков пребывания, владения и справедливого доступа к земле, рыболовству и лесам имеют решающее значение для обеспечения продовольственной безопасности и пошаговой реализации права на достаточное питание. В статье утверждается, что, несмотря на «добровольность» руководящих принципов, они явно ссылаются на уже существующие обязательства по правам человека, которые связаны с природными ресурсами и дают разъяснения и указания о том, как их реализовать. Кроме того эти принципы опираются на процесс, который приведет к окончательному документу и анализу роли ООН, государств и гражданского общества. В статье подчеркивается, что всеобъемлющий представительный характер процесса дает руководящим принципам высокий уровень легитимности и политический вес. Поэтому все усилия, необходимые для обеспечения их реализации - особая ответственность для государств и агентств ООН. Далее в статье подчеркивается потенциал Добровольных руководящих принципов в улучшении отчетности и контроля временного владения. Наконец, рассматриваются некоторые спорные вопросы руководящих принципов, которые с особым вниманием подняли критики гражданского общества. Делается вывод, что, несмотря на критику Добровольные руководящие принципы остаются полезными в качестве инструмента продвижения прогрессивной политики землепользования, которая четко закреплена в действующих международных обязательствах по правам человека.

Keywords:

• access to natural resources
• tenure rights
• land grabbing
• Committee on World Food Security
• human rights

Notes

FAO defines tenure as the relationship, whether defined legally or customarily, among people with respect to land (including associated buildings and other structures), fisheries, forests, and other natural resources. The rules of tenure define how access is granted to use and control over these resources, as well as associated responsibilities and restraints. They determine who can use which resources, for how long, and under which conditions. Tenure systems may be based on written policies and laws, as well as on unwritten customs and practices (FAO, 2002).

During self-organized consultations CSOs developed their own proposal of the Guidelines, which was presented as input to the official process. For more information, see FIAN International (2011).

So far, only indigenous peoples have an international recognition of their rights to land and natural resources. Other rural groups like peasants, pastoralists, and fisherfolk see the international recognition of their rights to land and natural resources scattered in different instruments and in a precarious way.

The CFS Advisory Group is made up of representatives from the five different categories of CFS participants. These are: UN agencies and other UN bodies; civil society and NGOs, particularly organizations representing smallholder family farmers, fisherfolk, herders, landless, urban poor, agricultural and food workers, women, youth, consumers, and indigenous people; international agricultural research institutions; international and regional financial institutions such as the World Bank, the International Monetary Fund, regional development banks, and the World Trade Organization; private sector associations and philanthropic foundations.

For a more detailed assessment of the Tenure Guidelines from a civil society perspective, see Monsalve Suárez (2012).