Beyond Neoliberal Imposition: State–Local Cooperation and the Blending of Social and Economic Objectives in French Urban Development Corporations

Abstract

For more than 15 years, the French central State created Etablissements publics d'aménagement in a series of major cities. These EPAs are in charge of large urban development projects mixing infrastructure, office development and housing projects and have been given formal authority over land use regulation. The similarities between French EPAs and British Urban Development Corporations created in the 1980s are striking. In many ways, the case of the EPA fits with the neoliberalization framework provided by radical geographers. Nevertheless, this case also shows limits to the generalization of this theoretical framework. Firstly, the distinction between two clearly distinct periods characterized by different agendas, policy instruments and systems of relations between actors and levels is far from convincing in the French case. Secondly, evolutions that could be attributed to neoliberal urbanism are rather the result of processes of rationalization within organizations or professions which may have little to do with neoliberalism, or the result of a transformation of the welfare State and the reassessment of ways of producing social justice. On this basis, we argue for theoretical frameworks that put neoliberalization at its right place and allow its articulation with other trends of change such as rationalization and the refinement of Welfare mechanisms.

Extracto

Desde hace más de 15 años, el Estado central francés ha ido creando établissements publics d'aménagement (EPA) en varias ciudades principales. Estos establecimientos públicos de ordenación se ocupan de grandes proyectos de desarrollo urbano que combinan proyectos de infraestructura, vivienda y desarrollo de oficinas, y han recibido autoridad oficial en el ordenamiento territorial. Hay que destacar las similitudes entre las EPA francesas y las corporaciones británicas de desarrollo urbano creadas en los ochenta. En muchos sentidos, el caso de las EPA encaja con la estructura del neoliberalismo sugerida por parte de los geógrafos radicales. No obstante, este caso también muestra los límites de la generalización de este marco teórico. En primer lugar, la distinción entre dos periodos claramente desiguales caracterizados por diferentes agendas, instrumentos políticos y sistemas de relaciones entre actores y niveles no es nada convincente en el caso francés. En segundo lugar, las evoluciones que podrían atribuirse al urbanismo neoliberal son más bien el resultado de los procesos de racionalización dentro de las organizaciones o profesiones que tal vez tengan poco que ver con el neoliberalismo, o bien el resultado de una transformación del Estado del bienestar y la revaloración en el modo de generar justicia social. Sobre esta premisa, abogamos por marcos teóricos que sitúen el neoliberalismo en su lugar justo y permitan su articulación con otras tendencias de cambio, tales como la racionalización y el perfeccionamiento de los mecanismos del bienestar.

摘要

法国中央政府十五馀年来，在一系列的主要城市中创立了公共发展机构（Etablissements publics d'aménagemen）。这些EPAs负责大型的城市发展计画，混合了基础建设，办公楼开发与住宅计画，并被授予土地使用规则的正式权力。1980年代成立的法国EAPs和英国城市发展公司，两者之间具有惊人的相似性。就诸多方面而言，EPA的案例，符合基进地理学者所提出的新自由主义化之架构，然而此一案例同时显示出此一概括化的理论架构之限制。首先，在法国的案例中，区辨两个以相异议程、政策工具，以及行动者层级的系统关係为特徵的时期，并不具说服力。再者，被归因于新自由主义城市主义的进展，其实是在组织或专业中的理性化过程之结果，并鲜少与新自由主义相关，抑或是福利国家变迁以及社会正义生产方式再评估的结果。在此般基础之上，我们主张理论架构应将新自由主义化置放于 ‘对的位置'，并使其得以与其他诸如理性化和社会福利机制精炼的变革风潮相互接合。

Résumé

Depuis plus de 15 ans, l’État français a créé des Établissements publics d'aménagement dans un certain nombre de grandes métropoles. Ces ÉPA sont chargés de la gestion de grands projets d'aménagement urbain qui combinent construction d'infrastructure, de bureaux et de logements, et se voient accorder des compétences extraordinaires en matière d'urbanisme réglementaire. Les similitudes entre les ÉPA français et les Urban Development Corporations britanniques créées dans les années 1980 sont frappantes. À bien des égards, le cas de l’ÉPA correspond bien au cadre théorique de la néolibéralisation proposé par les géographes radicaux. Toutefois, cette étude de cas montre aussi les limites à la généralisation de ce cadre théorique. Primo, la distinction de deux périodes clairement distinctes du point de vue des priorités et instruments de l'action publique et du systèmes de relations entre acteurs centraux et locaux est loin d’être convaincante dans le cas français. Secundo, des évolutions qui pourraient êre attribuables à l'urbanisme néolibéral sont plutôt imputables à des processus de rationalisation au sein des organisations ou des professions, processus qui peuvent ne pas avoir grand chose à voir avec le néoliberalisme, et sont plutôt la conséquence de la transformation de l’État providence et de la réévaluation des voies à emprunter pour parvenir à la justice sociale et spatiale. Dans ce contexte, on plaide en faveur de cadres théoriques qui mettent la néolibéralisation à sa bonne place et qui permettent de I'articuler avec d'autres dynamiques de changement, telles la rationalisation de l'action publique ou encore les transformations de l'Etat-Providence.

Keywords:

• Etablissements publics d'aménagement
• France
• neoliberalisation
• Saint-Etienne
• urban development corporations
• urban regeneration

Acknowledgements

The authors would like to thank the reviewers for their insightful comments and suggestions. They are also grateful to Vincent Béal and Andy Smith for their help.

Disclosure statement

No potential conflict of interest was reported by the authors.

Notes

1. http://www.epase.fr/fr/L-EPASE-un-outil-d-exception/Grand-projet-urbain

2. The Caisse des Dépôts is the public bank collecting the funds of the local savings banks and is has become a traditional source of funds and expertise for urban policies since the post-Second World War period.

3. Direction générale de l'Aménagement, du Logement et de la Nature du ministère de l'Ecologie et du Développement durable (Directorate for Planning, Housing and Environment of the Ministry of Ecology and Sustainable Development).

4. The Zones d'aménagement concerté (concerted planning zones) are derogatory planning procedures that enable local authorities to accelerate the development processes in areas considered as strategic. The ZAC procedures enhance the capacity of the body in charge of it to preempt lands and negotiate with investors the funding of equipment and public spaces.