Ambitious Goals, Deficient Output: Tax and Fiscal Policies of the Conservative–Liberal Government, 2009–13

Abstract

Tax policy was at the heart of the Merkel II government's reform agenda. The CDU/CSU and FDP promised significant tax cuts and simplifications of the tax system. During their term, however, they remained the least active of all German governments of the last four decades. Why? This article argues that a combination of factors relating to the dynamics of electoral competition and structural problem pressure can explain this outcome: The new constitutional debt brake and the Euro Crisis foreclosed the traditional ‘solution’ of glossing over the conflict within the coalition between its economically liberal constituency (FDP and parts of CDU/CSU) and pro-welfare state constituency (other parts of CDU/CSU) by combining tax reductions with continued high spending. The result was a devastating loss for the FDP in the 2013 elections, and a victory for the CDU/CSU which profited from positioning itself as a moderate and stabilising political force in uncertain times of crisis.

ABOUT THE AUTHOR

Dr Thomas Rixen is Professor of Comparative Public Policy at the University of Bamberg. His research interests are comparative and international political economy, institutionalist theory and economic, financial and tax policies. He is author of The Political Economy of International Tax Governance (2008) and has, amongst others, published in Regulation & Governance, Journal of Common Market Studies, Journal of Theoretical Politics, Review of International Organizations and Review of International Political Economy.

Notes

1. FDP, ‘Westerwelle Unterschreibt Steuerschwur’, available from http://www.fdp-nrw.de/webcom/show_article_bb.php/_c-522/_nr-12845/i.html (accessed 10 May 2014).

2. This means that the new German debt brake is stricter than the requirements of the EU's stability pact, which limits borrowing to 0.5 per cent of GDP.

3. For more on the new debt brake see G. Meister-Scheufelen, ‘Die Deutsche Schuldenbremse: Weg aus der permanenten Neuverschuldung’, Wirtschaftsdienst 9 (2011), pp.643–48.

4. GCEE, Jahresgutachten 2009/10. Die Zukunft nicht aufs Spiel setzen, available from http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/fileadmin/dateiablage/download/gutachten/ga09_ges.pdf (accessed 27 Sept. 2013), pp.181–2.

5. G. Grözinger, ‘Hochsteuerland Deutschland? Langlebiger Mythos, problematische Folgen’, Intervention 4/1 (2007), pp.28–39.

6. S. Bach, ‘Abbau der kalten Progression: Nicht die einzige Herausforderung beim Einkommensteuertarif’, DIW Wochenbericht 12, pp.17–21.

7. Ibid., p.17.

8. Ibid., pp.20–21.

9. GCEE, Jahresgutachten 2011/12. Verantwortung für Europa wahrnehmen, available from http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/fileadmin/dateiablage/download/gutachten/ga11_ges.pdf (accessed 27 Sept. 2013), pp.213–15

10. Bach, ‘Abbau der kalten Progression’, p.19

11. M. Junkernheinrich, ‘Das Aufwachen nach dem Traum’, Wirtschaftsdienst 1 (2010).

12. Stiftung Marktwirtschaft, ‘Bericht der Arbeitsgruppe Kommunalfinanzen’ (2006) , available from http://www.stiftung-marktwirtschaft.de/fileadmin/user_upload/Steuern/Bericht_der_AG_Kommunalfinanzen_Kommission_Steuergesetzbuch.pdf (accessed 1 Nov. 2013).

13. T. Rixen, ‘Was kam eigentlich nach Kirchhof? Die Steuer- und Finanzpolitik der Großen Koalition’, in Sebastian Bukow and Wenke Seemann (eds), Die Große Koalition. Regierung – Politik – Parteien (Wiesbaden: VS-Verlag, 2010), pp.191–210.

14. CDU/CSU, ‘Wir haben die Kraft – Gemeinsam für unser Land. Regierungsprogramm 2009–2013’ (2009), available from http://www.kas.de/upload/ACDP/CDU/Programme_Bundestag/2009-2013_Regierungsprogramm_Wir-haben-die-Kraft_Gemeinsam-fuer-unser-Land.pdf (accessed 2 Sept. 2014).

15. SPD, ‘Sozial und Demokratisch. Anpacken. Für Deutschland. Entwurf des Regierungsprogramms der SPD, available from http://www.frankwaltersteinmeier.de/_media/pdf/Entwurf_Regierungsprogramm.pdf (accessed 21 April 2009).

16. Bündnis 90/Die Grünen, ‘Der Grüne Neue Gesellschaftsvertrag. Klima. Arbeit. Gerechtigkeit. Freiheit. Bundestagswahlprogramm’ (2009), available from http://www.gruene.de/fileadmin/user_upload/Dokumente/Wahlprogramm/BTW_Wahlprogramm_2009_final_screen_060709.pdf (accessed 1 Sept. 2014).

17. Die Linke, ‘Konsequent Sozial. Für Demokratie und Frieden. Bundestagswahlprogramm’ (2009), available from http://die-linke.de/fileadmin/download/wahlen/pdf/485516_LinkePV_LWP_BTW09.pdf (accessed 2 Sept. 2014).

18. FDP, ‘Die Mitte Stärken. Deutschlandprogramm 2009. Programm der Freien Demokratischen Partei zur Bundestagswahl 2009’ (2009), available from http://www.fdp.de/files/565/Deutschlandprogramm09_Endfassung.PDF (accessed 2 Sept. 2014).

19. CDU/CSU, ‘Wir Haben Die Kraft’.

20. Bündnis 90/Die Grünen, ‘Der Grüne Neue Gesellschaftsvertrag’.

21. FDP, ‘Die Mitte Stärken’.

22. Die Linke, ‘Konsequent Sozial’.

23. See e.g. R. Zohlnhöfer, ‘Between a Rock and a Hard Place: The German Response to the Economic Crisis’, German Politics 20/2 (2011).

24. R. Köcher, ‘Wahlkampf ohne Leidenschaft’, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 9 Sept. 2009.

25. T. Grunden, ‘Ein Schwarz-Gelbes Projekt? Programm und Handlungsspielräume der Christlich-Liberalen Koalition’, in Karl-Rudolf Korte (ed.), Die Bundestagswahl 2009. Analysen der Wahl-, Parteien-, Kommunikations- und Regierungsforschung (Wiesbaden: VS Verlag, 2010), pp.345–70 (at p.350).

26. M. Schäfers, ‘Das teure Entlastungsmenü’, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 16 Oct. 2009.

27. CDU/CSU/FDP, Wachstum. Bildung. Zusammenhalt. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP (2009), pp.10–12.

28. Ibid., pp.10–12.

29. Ibid., pp.13–15.

30. Ibid., pp.19–21.

31. Schäfers, ‘Das teure Entlastungsmenü’.

32. Spiegel Online, ‘Länder halten schwarz-gelbe Steuerpläne für unverantwortlich’, available from http://www.spiegel.de/politik/deutschland/finanzpolitik-laender-halten-schwarz-gelbe-steuerplaene-fuer-unverantwortlich-a-658447.html (accessed 21 May 2014).

33. Grunden, ‘Ein Schwarz-Gelbes Projekt?’, p.345.

34. Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung des Wirtschaftswachstums (Wachstumsbeschleunigungsgesetz), BT-Drs. 17/15, available from http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/000/1700015.pdf (accessed 2 Sept. 2014).

35. ‘Schwarz-Gelb – Rösler feiert enorme Entlastung’, Die Welt, 2 April 2013.

36. GCEE, Jahresgutachten 2009/10, pp.185–91. Indeed, it is apparent that the Growth Acceleration Act emphasises tax relief, while the second stimulus package, which was passed by the CDU/CSU together with the SPD, employs both tax relief and increased public spending.

37. ‘Widerstand hat sich gelohnt’, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 18 Dec. 2009.

38. R. Peffekoven, ‘Reform der Umsatzsteuer kommt nicht voran’, Wirtschaftsdienst 91/6 (2011); ‘Wachstumsbeschleunigungsgesetz “Blödsinn Hoch Drei”’, Süddeutsche Zeitung, 4 Dec. 2009.

39. C. Rickens, Ganz Oben – Wie Deutschlands Millionäre wirklich leben (Köln: KiWi, 2012), pp.182–4.

40. S. Braun, ‘Legenden des Scheiterns’, Süddeutsche Zeitung, 22 July 2013. The CSU also received a €820,000 donation from Finck during the 2008 Bavarian election campaign.

41. ‘Was Vom Regieren Übrig Blieb’, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 27 Aug. 2013. When the coalition was widely criticised for its lack of activity shortly before the election in North Rhine-Westphalia, some Christian Democrats apparently suggested announcing moderate tax relief measures of around €5 to 10 billion. The FDP opposed this idea, arguing that the coalition contract contained a much greater relief that was to be passed in a coherent package, see Braun, ‘Legenden Des Scheiterns’.

42. Entwurf eines Gesetzes zum Abbau der kalten Progression, BT-Drs. 17/8683, available from http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/086/1708683.pdf (accessed 2 Sept. 2014).

43. ‘Schwarz-Gelb – Rösler feiert enorme Entlastung’.

44. Ibid.

45. GCEE, Jahresgutachten 2012/13. Stabile Architektur für Europa – Handlungsbedarf im Inland, available from http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/fileadmin/dateiablage/download/gutachten/ga12_ges.pdf (accessed 27 Sept. 2013).

46. Peffekoven, ‘Reform der Umsatzsteuer kommt nicht voran’.

47. Federal Ministry of Finance, ‘Gemeindefinanzkommission – Ausgangslage und Ergebnisse’, Monatsbericht August, available from http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Monatsberichte/Standardartikel_Migration/2011/08/analysen-und-berichte/b02-gemeindefinanzkommission/Gemeindefinanzkommission.html?view=renderPrint (accessed 5 Dec. 2013).

48. European Commission, ‘Proposal for a Council Directive Implementing Enhanced Cooperation in the Area of Financial Transaction Tax’, COM(2013) 71 final (Brussels: European Commission, 14 Feb. 2013), available from http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/com_2013_71_en.pdf (accessed Sept. 2014).

49. M. Brost, ‘Merkels Erzählungen: Die Kanzlerin setzt sich für die Finanztransaktionssteuer ein und ein und ein …’, Die Zeit, 7 Nov. 2013.

50. T. Rixen ‘Der Kampf gegen Steuerwettbewerb und Steuerflucht: Entwicklungslinien der internationalen Steuerpolitik’, DIW Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 82/1 (2013), pp.61–75.

51. This is an important limitation of the data, because it does not cover the entire burden or relief effect of a legislative action over several years.

52. It is evident that governments on the left, contrary to the perceived wisdom, did not legislate higher tax burdens than right-wing governments.

53. U. Wagschal, ‘Auf dem Weg zum Sanierungsfall? Die Rot–Grüne Finanzpolitik seit 2002’, in Christoph Egle and Reimut Zohlnhöfer (eds), Politik unter Rot–Grün. Eine Bilanz der Regierung Schröder 2002–2005 (Wiesbaden: Westdeutscher Verlag, 2006), pp.247–8.

54. P.A. Hall, ‘Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain’, Comparative Politics 25/3 (1993), pp.278–9.

55. These reforms do not constitute third-order change because they were implemented to pursue ecological policy goals. Ever since the first law on ecological tax reform of 24 March 1999 environmental protection is an established goal of German tax policy.

56. R. Zohlnhöfer, ‘Der Einfluss von Parteien und Institutionen auf die Wirtschafts- und Sozialpolitik’, in Uwe Wagschal, Herbert Obinger and Bernhard Kittel (eds.), Politische Ökonomie. Demokratie und Wirtschaftliche Leistungsfähigkeit (Opladen, Leske+Budrich: 2006), pp.47–80.

57. A. Hicks and D.H. Swank, ‘Politics, Institutions, and Welfare Spending in Industrialized Democracies 1960–1982’, American Political Science Review 86/3 (1992).

58. K. Weaver, ‘The Politics of Blame Avoidance’, Journal of Public Policy 6/4 (1986); see also P. Pierson, ‘The New Politics of the Welfare State’, World Politics 48/2 (1996); and Grunden, ‘Ein Schwarz-Gelbes Projekt?’, on this strategy of conservative parties.

59. The sheer drama of events in the euro crisis would have made it inconceivable to risk a period of government transition at that time. In addition, there were serious policy differences between CDU/CSU and SPD and Greens as potential coalition partners concerning the means of resolving the euro crisis.

60. Gemeinschaftsdiagnose, ‘Konjunktur zieht an – Haushaltsüberschüsse sinnvoll nutzen’, available from http://www.diw.de/documents/dokumentenarchiv/17/diw_01.c.429714.de/gd422013herbst.pdf (accessed 18 Nov. 2013), p.61.

61. OECD ‘Interim Economic Assessment: A Moderate Recovery in the Advanced Economies, but Global Growth is Sluggish and Risks Remain, 3 Sept.2013, available from http://www.oecd.org/eco/outlook/Interim_Assessment_Handout_September_2013.pdf (accessed 1 Nov. 2013); T. Rixen’ Why Reregulation after the Crisis is Feeble: Offshore Financial Centers, Shadow Banking and Jurisdictional Competition, Regulation & Governance 7/4, pp. 435–59.