Rebuilding a blighted port into a recreational and tourism-friendly waterfront: the post-earthquake recovery of the Port of San Francisco

Abstract

This paper examines the process by which the city of San Francisco revitalized its long-dilapidated waterfront during its recovery from the Loma Prieta earthquake. Informant interviews, previous literature, and census data are used to study the planning process and the effects of development plans and projects. We find that three factors contributed to the success of the recovery of San Francisco's port: the city (1) established participatory planning before the earthquake and thus adopted an already agreed-upon approach to planning in the recovery phase, (2) prioritized public benefits in public–private partnerships, and (3) reinforced the identity of the city through recovery. The recovery process shows that successful post-disaster recovery requires extensive public discussion to generate creative thinking, flexibility, goodwill, and leadership to build consensus and implement plans.

1989年10月17日，6.9级普列塔大地震侵袭旧金山城及周边旧金山湾区—这是自1906年以来旧金山发生的最强烈地震。其中受创最重的两个地区分别是港口（旧金山港）和已经废弃20年的工业服务走廊。普列塔地震后，旧金山成功重建了长久以来荒废的海滨。本文旨在阐明灾后重建过程中旧金山振兴港口的发展过程，主要对震后从根本上改变旧金山港口的三个事件进行分析：拆除已受损的内河码头高速公路，制定海滨土地使用规划图以及翻修具有历史意义的渡轮建筑。本文通过采访，文献回顾以及人口普查探究规划过程以及开发规划和项目的影响力。

研究显示，普列塔地震后旧金山市的港口重建在四个方面不同于其他城市的灾后重建。首先，旧金山市决定彻底移除损坏的内河码头高速公路而没有选择对其修复或者重建。第二，旧金山市在震后并没有急于着手灾后重建工作，而是在海滨土地使用规划没有出台前选择延缓海滨建设。第三，自1980年以来，虽然很多西方国家城市在海滨附近修建宾馆和充斥着著名国内国际品牌连锁店的大型商场，但是震后旧金山市禁止修建宾馆，取而代之的是斥巨资修建公共步行街和露天广场。最后，虽然旧金山市承认公共项目需要大量投资，并且募集私人投资重建海滨也是必不可少的；但是，旧金山市还是坚持使私有开发商以公众利益为首位，开发公共场所和新开放空间，而并没有解除禁令使开发商以利益驱动而建设。

虽然旧金山市放弃了其他城市灾后重建的方案，但却实现了其他城市希望达成的目标：振兴旅游业的同时提高市民生活质量。普列塔地震已经过去二十年，旧金山市北海湾已经从一个废弃的工业港口发展成为旧金山市的中心并且是广受欢迎的旅游景点。研究显示，旧金山市成功重建港口具备三要素。

首先，旧金山市灾后重建的举措强化了城市给予人们的印象，历史上，旧金山市因其对新思想的开放以及对变化的包容态度而闻名。这使得旧金山吸引了新定居者和游客，并成为了世界一流的城市。普列塔灾后重建期间，通过拆除高速公路，禁止在海滨附近修建宾馆，公共-私有合作中强制贯彻公共利益并且将轮渡建筑翻修为餐饮中心，旧金山市将传统的以经济增长和汽车流动性为中心的城市规划目标转变为提高社区公众生活质量和提高经济和环境的可持续性发展。这一改变加强了善于变化和适应社会新需求的城市印象。因此，旧金山市能够在普列塔地震后一如既往地吸引着到此定居的人们和游客。

第二，启用参与式规划—已经逐渐融入到城市规划实践中，原因是自1950年以来公众反对在旧金山港修建高速公路，宾馆以及高楼大厦—灾后重建前完成了详尽的土地使用规划，旧金山市明确了清晰的规划方向并创造了投资者互信的合作关系。通过广泛探讨，重建投资者表示同意改进规划和政策以顺应旧金山港的新需求。海滨土地使用规划与投资者们的合作关系不仅促进了重建项目审核过程的顺利进行而且开创了实施重建项目的金融方案。

最后，开发者参与重建项目不仅仅是因为金钱利益的驱使；比如，他们希望通过项目的竣工寻找开发新想法和方法的机会，寻求成功经验、名望和成就感。通过给予开发者开创精神和创新的机会，并且通过与开发者齐心协力对项目的资金支持，旧金山市吸引了思维开阔并有责任感的开发者，他们来此投资并不仅是因为金钱利益而更加关注投资项目对人们生活改善和社会进步的促进。

对于其他灾后城市来说，单纯照搬旧金山市普列塔大地震后重建的规划和项目也许困难重重。但是，旧金山市的重建教会了我们三点—（1）灾难来临前就启动参与式规划共同探讨土地使用规划方向，（2）在公共-私有合作关系中将公众利益放在首位，并且（3）通过重建加强城市印象—对灾后城市皆适用。以上可以帮助灾后城市通过公共-私有合作关系实现同时促进民众生活和旅游业的灾后重建。

Keywords::

• Loma Prieta earthquake
• conflict
• consensus
• public-private partnership
• redevelopment

Keywords::

• 普列塔地震
• 冲突
• 人口普查
• 公共-私人合作关系
• 重建

Acknowledgements

This work was supported by a grant from the Nomura Foundation; Grant-in-Aid for Scientific Research (C) [25380570]. Special thanks to Art Agnos and Jasper Rubin for their valuable information and advice.

Notes

^1. Art Agnos, mayor of San Francisco from 1988 to 1992, interview by author, 12 August 2011, San Francisco.

^2. Calculated based on Rubin (2011).