La localisation de l’aide humanitaire : un chantier de recherche en pleine émergence*

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Apprendre en autonomie dans les camps de réfugiés : une proposition méthodologique pour capturer les perspectives communautaires sur l’enseignement, l’apprentissage et la technologie

*Version anglaise ci-dessous.

Face aux menaces existentielles qui frappent l’humanité, l’action humanitaire est devenue l’un des principaux mécanismes des politiques publiques pour anticiper et protéger les populations. En effet, le vaste écosystème de la communauté de pratique des humanitaires et d’organisations non gouvernementales et internationales tentent, avec plus ou moins de succès, à anticiper les crises, et à fournir des services de protection aux populations. Mais l’humanitaire ne peut rester anachronique des débats qui transforment les sociétés. En effet, l’humanitaire évolue au rythme des débats et a été déstabilisé suite au phénomène #MeToo en 2018 (Riley 2021) ainsi qu’au mouvement Black Lives Matter au courant de l’été 2020 (Paige 2021). Ces débats auront confronté les travailleurs humanitaires au fait que les structures de pouvoir de l’aide sont fondamentalement asymétriques et coloniales, une dimension qui a été peu débattue auparavant (Paige 2021). Parallèlement, l’humanitaire a été aussi mise à rude épreuve ces dernières années avec les effets des changements climatiques (Tozier de la Poterie et al. 2022) qui frappent les régions pauvres comme riches, mettant sous tension un équilibre planétaire fragile, et forçant simultanément des opérations domestiques et internationales.

C’est dans ce contexte que la pandémie de COVID-19 est survenue. Évidemment, les conséquences réelles de la pandémie dans le monde ne sont pas encore bien comprises et des années de recherche multidisciplinaire seront nécessaires pour en saisir les impacts, notamment sur les régions vulnérables en ce qui a trait à l’accès aux soins de santé et plus généralement dans l’exacerbation des écarts de richesse. Néanmoins, on sait déjà que la pandémie de COVID-19 aura largement augmenté le nombre de crises humanitaires et de personnes touchées. En effet, la pandémie a aggravé les crises existantes, mais a aussi été un vecteur significatif de besoins humanitaires dans plusieurs autres pays. Avec la fermeture soudaine des frontières, l’accès humanitaire a été paralysé, et les populations en déplacement se sont souvent heurtées à des barrières et ne pouvaient quitter des régions où elles sont menacées. Les données recueillies dans le plus récent rapport du Global Humanitarian Assistance Report 2021 démontrent que plus de 243 millions de personnes vivant dans 75 pays ont des besoins humanitaires urgents, en comparaison avec 225 millions dans 65 pays en 2019. Une augmentation significative est survenue durant la période « aigue » de confinement de la pandémie. Par ailleurs, on constate qu’une part importante de cette population est restée concentrée dans un petit nombre de pays : plus de la moitié des personnes dans le besoin en 2021 vivaient dans seulement neuf¹ pays (Development Initiatives 2022). La pandémie aura ainsi augmenté significativement les besoins humanitaires de la planète, tout en exacerbant davantage les vulnérabilités des régions les plus pauvres.

Inévitablement, le régime de l’aide humanitaire s’est adapté pour répondre à ces contextes et afin de maintenir les opérations internationales malgré les contraintes de la pandémie. Alors que plusieurs avaient prévu une « rupture » en ce qui a trait aux financements et aux chaînes d’approvisionnement, l’organisation de l’aide humanitaire s’est somme toute largement maintenue. On estime néanmoins que les changements qui ont été forcés à travers cette rupture dans les chaînes d’approvisionnement ont établi de nouvelles normes opérationnelles (Kovács et Falagara Sigala 2021). Cela a été par exemple le cas après la fermeture des frontières, alors que les organisations ont dû rapatrier un nombre important de leur personnel expatrié, incitant ainsi le maintien des opérations via des organisations locales.

Parallèlement, la recherche sur l’humanitaire évolue tout aussi rapidement pour mieux comprendre son écosystème, évaluer sa performance et aussi déconstruire les modèles dominants. La recherche sur l’humanitaire s’ancre sur plusieurs champs disciplinaires (Eberwein 2009). En effet, sans être exhaustif, les recherches qui s’intéressent à l’humanitaire portent à la fois aux enjeux de chaînes d’approvisionnement et de performance (Anjomshoae et al. 2022), aux dimensions sécuritaires (Wise et al. 2021), politiques (Hilhorst 2018) et juridiques (Fleck 2021), mais également aux rapports de force et de structures de pouvoir qui ont été particulièrement mis en lumière par les mouvements #MeToo et Black Lives Matter (Aloudat et Khan 2022). Dans tous les cas, malgré un intérêt plus marqué à la suite de la pandémie, l’humanitaire comme champ de recherche demeure en émergence. Déjà dans cette revue en 2016, nous avions rappelé que si l’humanitaire comme pratique fait l’objet d’un grand intérêt politique, médiatique, voire financier, il demeurait un champ de recherche encore peu développé (Audet 2016). Certes les recherches sur l’humanitaire ont largement évolué au cours de la dernière décennie, mais, malgré l’importance centrale de l’humanitaire comme mécanisme politique, les sciences sociales en général et les études sur le développement en particulier, tardent à s’y investir.

C’est à ce besoin que cette section spéciale veut contribuer, soit à construire le savoir dans les différentes sphères disciplinaires qui s’intéressent à la recherche sur l’humanitaire, et de l’impact de la pandémie sur cet écosystème complexe, dans cette ère de transformation. La publication de ces recherches est d’autant plus pertinente car elle alimente la littérature francophone sur l’humanitaire. Les recherches publiées dans cette édition spéciale proviennent du colloque « La COVID-19 et le secteur humanitaire, quels impacts et quelles pistes de solutions? » organisé par l’Observatoire canadien sur les crises et l’action humanitaires (OCCAH) de l’Université du Québec à Montréal (UQAM) lors du congrès de l’ACFAS de mai 2021.² Des acteurs des milieux académiques, de la communauté de pratique et du politique ont contribué aux débats de ce colloque et une série d’articles ont également été préparés. Les contributions reçues et publiées se sont intéressées à l’impact de la pandémie sur l’aide humanitaire, sa communauté de pratique et particulièrement à l’agenda de localisation.

En s’intéressant au contexte canadien, Stéphanie Maltais (2022) amorce la réflexion sur l’impact de la pandémie sur la résilience organisationnelle des organisations humanitaires. Si certains défis des conséquences du confinement et de la fermeture des frontières ont déréglé les opérations routinières des organisations, cela aura effectivement accru le processus de la localisation de l’aide déjà trop lentement entamé suite au Grand Bargain du Sommet mondial sur l’action humanitaire, tenu à Istanbul de 2016. Quoiqu’il n’y ait pas consensus sur une définition de la localisation, on s’entend généralement sur le fait qu’il s’agit d’un processus collectif de l’écosystème humanitaire visant à ce que les acteurs locaux soient au centre des processus décisionnels au niveau local. Ce processus a été exacerbé par les conséquences de la pandémie. En effet, les contraintes du confinement auront forcé les organisations à compter davantage sur les organisations et instances locales afin de maintenir l’approvisionnement des services et la mise en œuvre des projets. Se fondant sur le concept de résilience et une série d’entrevues, les recherches exposées dans cet article révèlent comment l’agilité organisationnelle a permis aux ONG canadiennes de s’adapter aux conditions du confinement. L’étude démontre notamment que l’agilité des organisations humanitaires aura contribué au maintien de leurs opérations. Cependant, cette localisation forcée sera-t-elle permanente? Le temps nous le dira et d’autres recherches longitudinales permettront d’évaluer la durabilité de ce nouveau mode opérationnel.

Le programme de la localisation a pris une place importante dans les débats du colloque et s’inscrit plus largement dans la foulée de la décolonisation des structures de pouvoir qui en découle. C’est à cette dimension de la localisation que Diane Alalouf-Hall s’est intéressée. Dans son article, Alalouf-Hall (2022) interroge la pertinence du standard SPHÈRE, mais aussi aux résistances à son utilisation par les différentes parties prenantes. Ses recherches mettent en évidence les tensions exercées par des outils normatifs comme le standard SPHÈRE, à l’ère du débat sur la décolonisation de l’aide. Dans cette recherche, SPHÈRE devient ici un prétexte pour étudier la résistance de l’adhésion aux normes et standards managériaux qui sont imposés par les structures de financements et l’architecture de pouvoir Nord-Sud. Elle conclut en identifiant certains niveaux de percolation et de résistance. Les normes et standards devront effectivement évoluer pour permettre à la localisation d’intégrer les savoirs locaux, un enjeu qui devra être mieux compris par d’autres recherches.

Toujours dans la foulée du débat sur la localisation, Rosier et Savard (2022) se sont intéressées au cas du Vanuatu. Situé dans le Pacifique Sud, le Vanuatu est l’un des premiers pays à avoir été frappé par une catastrophe naturelle d’envergure à la suite de la fermeture quasi totale de ses frontières et de déclaration d’un état d’urgence à la suite de la pandémie. En effet, 11 jours après la fermeture des frontières, le cyclone Harold de catégorie 5 a touché l’archipel alors que tout le personnel expatrié des ONG internationales venait d’être rapatrié. Rosier et Savard vont dans le même sens que Maltais : la pandémie de la COVID-19 a constitué une opportunité idéale pour la mise en œuvre de la localisation. Elles apportent néanmoins une nuance importante sur le fait qu’une compréhension réductrice et superficielle du contexte par les acteurs internationaux peut contribuer à entretenir un agenda de localisation « imposée ». Elles expliquent qu’une compréhension différente de la localisation et des capacités étatiques limitées nuisent aux objectifs de localisation en ignorant les enjeux de pouvoir préexistants. Cela amène notamment la marginalisation des acteurs locaux et nationaux, et à un ralentissement de la réponse humanitaire. La démonstration de leurs travaux expose également que la localisation a certes été encouragée par les conséquences de la pandémie, mais aussi étant donné la mobilisation du gouvernement et de la société civile du Vanuatu. En somme, pour ces chercheuses, l’expérience du Vanuatu met en lumière les limites d’une localisation conçue et imposée par des acteurs du Nord. Elles terminent en insistant sur le fait qu’une éventuelle redistribution du pouvoir ne doit pas se faire dans un esprit d’opposition, mais s’ancrer dans les principes de solidarité.

Enfin, Beaulieu et al. (2022) se sont intéressées aux processus de localisation dans une perspective féministe. Leur démarche originale utilise un cadre théorique féministe intersectionnel afin d’identifier les rapports sociaux et les catégories de pouvoir qui constituent des modes d’oppression, comme le racisme, le colonialisme, ou le sexisme. Pour Beaulieu et al., ces facteurs ne sont pas statiques, mais plutôt constamment en mouvance et peuvent s’exacerber les uns et les autres, d’où l’importance d’une analyse intersectorielle pour repérer ces vecteurs d’inégalité dans le processus de localisation. Leur article révèle le manque d’intégration des rapports de pouvoir dans la littérature étudiée. Elles concluent que si la pandémie a effectivement encouragé la localisation, les processus doivent mieux intégrer les rapports de pouvoirs et contribuer à rendre la localisation plus inclusive. En d’autres termes, elles expliquent que localiser les pratiques humanitaires implique certes de réorienter les ressources financières, mais également le pouvoir et l’agentivité vers les organisations du Sud. Elles recommandent en conclusion la création de partenariats équitables et bidirectionnels pour favoriser une localisation inclusive et sensible au genre.

Il ne fait pas de doute que cette édition spéciale de la Revue canadienne d’études du développement contribue à mieux comprendre les transformations profondes observées dans l’humanitaire découlant du programme de localisation. Quoique l’appel à contribution ne le spécifiait pas, le fait que tous les articles reçus s’intéressaient aux processus de localisation démontre certainement la centralité de ce phénomène. Malgré l’utilisation de différentes approches théoriques et méthodologies, toutes les auteures admettent que la pandémie a contribué à ce programme dont les mutations visent une certaine forme de décentralisation.

Néanmoins, leurs analyses mettent en évidence des limites et plusieurs pièges liés qu’une démarche superficielle pourrait générer. En somme, on constate que les transformations engendrées depuis le Sommet mondial sur l’action humanitaire sont accompagnées d’une méconnaissance des processus de décentralisation. La localisation et le processus de décolonisation de l’aide humanitaire qui en émerge doivent donc être mieux compris pour éviter de passer à côté de cette opportunité unique et historique de transfert de pouvoir envers les acteurs locaux. Il faut plaider pour un investissement accru dans la recherche pour mieux repérer ces pièges, puis éclairer les politiques et les normes humanitaires qui en découlent. Si les acteurs de l’humanitaire sont sincères dans la finalité d’un processus équitable de partage du pouvoir, mieux comprendre la localisation devrait être au cœur de leurs priorités.

The localisation of humanitarian aid: a developing field of research

As humanity faces an increasing number of existential threats, humanitarian action has become one of public policy's main mechanisms to anticipate and protect populations. Indeed, the vast ecosystem of the community of practice of humanitarian organisations and international NGOs has attempted to anticipate crises and to provide services to protect populations, with varying degrees of success. But humanitarian action cannot remain anachronistically dissociated from the debates that shape society. Indeed, the humanitarian field has evolved alongside these debates, and it was destabilised in the wake of the #MeToo movement in 2018 (Riley 2021) and the Black Lives Matter movement during the summer of 2020 (Paige 2021). These debates have led humanitarian workers to realise that the power structures of humanitarian aid are fundamentally asymmetrical and colonial – a dimension which had been considered little until now (Paige 2021). Meanwhile, over the past few years, humanitarian action has also been severely tested by the impact of climate change (Tozier de la Poterie et al. 2022), which affects all regions, whether poor or rich, straining the already fragile climate balance and forcing humanitarian organisations to lead operations on the domestic and international fronts simultaneously.

It is in this context that the COVID-19 pandemic broke out. Of course, the real, worldwide consequences of the pandemic are not yet fully understood, and years of multidisciplinary research will be necessary to truly grasp its impact, in particular on vulnerable areas, when it comes to access to healthcare and the exacerbation of wealth disparities more generally. Nevertheless, we already know that the COVID-19 pandemic has played an important role in amplifying the number of humanitarian crises and the number of people affected by them. Indeed, the pandemic has exacerbated existing crises, while also being a significant vector for humanitarian needs in several other countries. With the sudden border closures, humanitarian access was paralysed. Displaced populations often came up against barriers and were not able to leave regions where they were at risk. Data gathered by the most recent Global Humanitarian Assistance Report 2021 show that more than 243 million people living in 75 countries have urgent humanitarian needs, compared with 225 million in 65 countries in 2019. A significant increase occurred during the period of ‘acute’ social distancing during the pandemic. Moreover, we note that a large part of this population is concentrated in a small number of countries: in 2021, more than half the number of people in need lived in just nine¹ countries (Development Initiatives 2022). The pandemic has therefore significantly increased the need for humanitarian relief across the world, while further exacerbating the vulnerabilities of poorer regions.

Inevitably, the field of humanitarian aid has adapted to respond to these contexts and to maintain international operations despite the constraints of the pandemic. While some had anticipated a ‘breakdown’ in funding and supply chains, the organisation of humanitarian aid has by and large managed to sustain itself. We nevertheless surmise that the changes triggered by this breakdown in supply chains have brought about new operational standards (Kovács and Falagara Sigala 2021). This was the case, for instance, after the border shutdown, as organisations had to repatriate many of their expatriate staff, thereby leaving the maintenance of operations in charge of local organisations.

Meanwhile, research on humanitarian aid has been evolving just as fast in order to better understand its ecosystem, to evaluate its performance and to deconstruct its dominant models. Humanitarian research is grounded in several academic fields (Eberwein 2009). Indeed, without being exhaustive, research on humanitarian aid focuses not only on the issue of supply chains and performance (Anjomshoae et al. 2022), the security dimension (Wise et al. 2021), the political dimension (Hilhorst 2018) and the legal dimension (Fleck 2021), but also on the balance of power and the structures of power, which have been brought to the forefront by the #MeToo and Black Lives Matter movements (Aloudat and Khan 2022). In any case, despite the renewed interest that came in the wake of the pandemic, the humanitarian field remains a developing area for research. We raised this issue in CJDS back in 2016, reminding our readers that, while humanitarian aid as a practice is the object of much interest in the spheres of politics, media and even finance, it remains under-developed as an academic field (Audet 2016). Admittedly, humanitarian research has evolved significantly over the past decade, but, despite the central role played by humanitarian aid as a political mechanism, social sciences in general and development studies in particular have been slow to focus their attention on it.

This special section therefore aims to bridge this gap by building on the knowledge base of the different academic fields interested in humanitarian research, and by furthering our understanding of the impact of the pandemic on the complex ecosystem of humanitarian aid in its current era of transformation. Publishing these studies is even more important because it contributes to and informs the francophone branch of humanitarian research. The studies published in this special section emerged from the conference ‘La COVID-19 et le secteur humanitaire, quels impacts et quelles pistes de solutions?’ organised by the Observatoire canadien sur les crises et l’action humanitaires (OCCAH) at the Université du Québec à Montréal (UQAM) during the ACFAS Congress in May 2021.² Scholars, actors from the humanitarian community of practice and political actors contributed to the debates held during this conference, and a series of articles were also prepared. The contributions which we received and published focus on the impact of the pandemic on humanitarian aid, on its community of practice and, more specifically, on its agenda for localisation.

Focusing on the Canadian context, Stéphanie Maltais (2022) opens our reflection on the impact the pandemic has had on the organisational resilience of humanitarian organisations. If some of the challenges that resulted from social distancing and border closure measures have disrupted humanitarian organisations’ routine operations, they have also spurred the localisation of humanitarian aid – a process which had commenced all too slowly after the Grand Bargain was struck during the World Humanitarian Summit of 2016 in Istanbul. While there is no consensus on the definition of localisation, it is generally agreed to be a collective process of the humanitarian ecosystem, aiming to place local actors at the centre of decision-making processes at the local level. This localisation process was spurred on by the impact of the pandemic. Indeed, the constraints of social distancing measures have forced organisations to depend on local organisations and local bodies to maintain services and to carry out humanitarian projects. Grounded in the concept of resilience and based on a series of interviews, the research summarised in this article reveals how organisational agility has enabled Canadian NGOs to adapt to social distancing measures. This study notably demonstrates that the adaptability of humanitarian organisations has contributed to maintaining operations locally. However, will this enforced localisation become a permanent feature of humanitarian aid? Time will tell, and further longitudinal studies will enable us to evaluate the durability of this new mode of operation.

The localisation programme occupied an important place within debates at the symposium and more broadly within those on the decolonisation of power structures that results from it. It is this particular dimension of localisation which Diane Alalouf-Hall focuses on. In her article, Alalouf-Hall (2022) interrogates the adequacy of the SPHERE standard and analyses different actors’ resistance to its implementation. In light of the current debates on the decolonisation of humanitarian aid, her research underlines the tensions exerted by normative tools such as the SPHERE standard. In this article, SPHERE becomes a starting point to study the resistance to managerial norms and standards that were imposed by funding structures and North–South power structures. Alalouf-Hall concludes by identifying certain levels of percolation of and resistance to such norms and standards. Norms and standards will indeed have to evolve for localisation to integrate local knowledge, and the stakes of this process will only become clearer through further study.

Still within the debate on localisation, Rosier and Savard (2022) focused on the case of Vanuatu. An island in the South Pacific, Vanuatu was one of the first countries to be hit by a major natural catastrophe after the near-total closure of its borders and the declaration of a state of emergency. Indeed, only 11 days after the country shut its borders, the Category 5 cyclone Harold hit the archipelago, while all NGO expatriated staff had been repatriated. Rosier and Savard draw similar conclusions to Maltais: the COVID-19 pandemic represented an ideal opportunity to implement localisation processes. They nevertheless bring an important nuance to the conversation with regards to the fact that a reductive and superficial understanding of the context by international actors can contribute to maintaining an agenda of “enforced” localisation. They explain that a different understanding of localisation and of limited state capabilities undermines localisation objectives by ignoring pre-existing power relationships. This notably leads to the marginalisation of local and national actors and hinders humanitarian responses. Their findings also show that localisation has indeed been spurred on by the consequences of the pandemic, but also by the mobilisation of the government and civil society of Vanuatu. Therefore, Rosier and Savard argue that the Vanuatu experience reveals the limitations of a localisation designed and imposed by actors from the North. They conclude by insisting on the fact that a potential redistribution of power cannot be achieved in a spirit of opposition but must instead be grounded in principles of solidarity.

Finally, Beaulieu et al. (2022) offer a study of localisation processes through a feminist lens. Their original approach makes use of a feminist and intersectional theoretical framework to identify social relationships and the different types of power at play in modes of oppression such as racism, colonialism or sexism. For Beaulieu et al., these factors are not static but constantly evolving, and they can exacerbate each other, thereby justifying the need for an intersectional analysis that would identify these vectors of inequality within the localisation process. Their article reveals the lack of integration of power relationships in the existing literature. They conclude that, while the pandemic has indeed spurred on localisation processes, these processes ought to better take into account power relationships, and to work towards making localisation more inclusive. In other words, they explain that localising humanitarian practices implies a redirection not only of financial resources, but also of power and agency towards local and national organisations. They recommend the creation of equitable and bidirectional partnerships in order to encourage a localisation that is inclusive and gender sensitive.

There is no doubt that this special section of the Canadian Journal of Development Studies contributes to a better understanding of the deep transformations the humanitarian field has undergone through its implementation of the localisation programme. While it was not a requirement in our call for papers, the fact that all the articles we received focused on localisation processes certainly goes to show how central this phenomenon has become. While our authors may use different theoretical approaches and methodologies, all acknowledge that the pandemic has contributed to the implementation of this programme, as its transformations were all geared towards a certain form of decentralisation.

Nevertheless, their analyses reveal some of the limitations and pitfalls caused by a superficial approach to the localisation process. Overall, we observe that the transformations engendered by the World Humanitarian Summit came hand in hand with a lack of understanding of decentralisation processes. In the humanitarian field, localisation processes and the decolonisation processes that derive from them must therefore be better understood in order to avoid side-stepping such a unique and historical opportunity to hand the power back to local actors. Arguing for more investment in humanitarian research is therefore essential for us to better recognise these traps, and to shed light on the policies and humanitarian norms that derive from them. If humanitarian actors are serious about attaining equity and a better distribution of power through this process, then a better understanding of localisation should be one of their key priorities.

Additional information

Notes on contributors

François Audet

François Audet est Professeur titulaire à l’École des Sciences de la Gestion (ESG) de l’Université du Québec à Montréal, Directeur général et fondateur de l’Observatoire canadien sur les crises et l’aide humanitaire (OCCAH), et membre de la Chaire de gestion de projet de l’ESG-UQAM. Il est titulaire d’un doctorat de l’École d’administration publique (ENAP) qui porte sur les processus décisionnels des organisations humanitaires internationales par rapport au renforcement des capacités locales. François Audet a cumulé plus de 15 années d’expérience dans le domaine de l’aide humanitaire. Il a notamment été Chef de la délégation régionale de l’Afrique de l’Est et de l’Océan Indien pour la Croix Rouge canadienne et Directeur des programmes pour CARE Canada. Il a travaillé plusieurs années en Amérique latine et en Asie du Sud-Est pour le Centre canadien d’étude et de coopération internationale, à titre de chef des projets d’aide humanitaire. Il a participé à plus d’une centaine de missions humanitaires et d’appui technique dont en Haïti, en Colombie, dans la Corne de l’Afrique, et dans la région du Sahel.

Notes

1 Six pays ont plus de 10 millions de personnes vivant avec des besoins humanitaires soit le Yémen (24,2 millions), la RDC (23,4 millions), le Venezuela (14,3 millions), l’Afghanistan (14 millions), la Syrie (11,7 millions) et la Corée du Nord (10,9 millions). Les trois autres pays sont le Nigéria (9,4 millions), le Soudan (9,3 millions) et la Colombie (8,9 millions).

2 Voir les détails du colloque en ligne : https://www.acfas.ca/evenements/congres/programme/88/400/466/c

1 In six countries, over 10 million people are in need of humanitarian relief, including Yemen (24.2 million), the DRC (23.4 million), Venezuela (14.3 million), Afghanistan (14 million), Syria (11.7 million) and North Korea (10.9 million). The other three countries are Nigeria (9.4 million), Sudan (9.3 million) and Colombia (8.9 million).

2 See details of the symposium online: https://www.acfas.ca/evenements/congres/programme/88/400/466/c