Devolution Plan 2000: dictatorship, democracy, and the politics of institutional change in Pakistan

Abstract

Contemporary development theory and policy research puts an overarching emphasis on institution building as a key driver of change in developing countries. Over the past few decades, decentralisation reforms have played out as the linchpin of such institution building efforts, advocated by international development agencies and favoured by national governments. This article examines decentralisation reforms implemented in Pakistan under the Poverty Reduction Strategy Papers initiative through a case study of the implementation and outcomes of Devolution Plan (DP) in Khyber Pukhtunkhwa province. Promulgated by General Musharaf in 2000, the DP aimed to restructure and rebuild political and administrative structures, to redress key issues of governance, resource distribution, and service delivery. The Local Government System (LGS) was a key reform element within the DP, but it lost traction and was abolished in 2008/09. This article demonstrates two important factors, regime legitimisation and the preservation of clientelistic politics, that have profoundly shaped implementation of the DP. The findings demonstrate how the implementation of this large-scale internationally supported attempt at institution building ultimately succumbed to a range of particularistic interests.

La théorie du développement contemporaine et les recherches de politiques générales mettent un accent global sur la construction d'institutions comme moteur clé du changement dans les pays en développement. Au cours des quelques dernières décennies, les réformes de décentralisation se sont révélées constituer la clé de voûte de ces efforts de construction d'institutions, préconisées par des agences internationales de développement et privilégiées par les autorités gouvernementales nationales. Cet article examine les réformes de décentralisation mises en œuvre au Pakistan au titre de l'initiative du Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté à travers une étude de cas portant sur la mise en œuvre et les résultats du Plan de décentralisation (Devolution Plan - DP) dans la province de Khyber Pukhtunkhwa. Promulgué par Pervez Musharaf en 2000, le DP avait pour objectif de restructurer et de reconstruire les structures politiques et administratives afin de rectifier les questions clés de gouvernance, de distribution des ressources et de prestation de services. Le système de gouvernement local (Local Government System — LGS) était un élément clé de réforme au sein du DP, mais il a perdu de son influence et a été aboli en 2008/09. Cet article démontre deux facteurs importants — la légitimation du régime et la préservation de la politique clientéliste — qui ont profondément influencé la mise en œuvre du DP. Les conclusions montrent comment la mise en œuvre de cette tentative de construction d'institutions à large échelle qui bénéficiait d'un soutien international a fini par succomber à une variété d'intérêts particularistes.

Actualmente, la teoría de desarrollo vigente y las investigaciones destinadas a evaluar políticas públicas generalmente se centran en el fortalecimiento de las instituciones como un elemento clave para lograr el cambio en los países en desarrollo. Durante las últimas décadas, las reformas encaminadas a establecer la descentralización, impulsadas por las agencias de desarrollo internacionales y por los gobiernos nacionales, han desempeñado un papel fundamental en las acciones dirigidas a construir tales instituciones. A partir del estudio de los resultados correspondientes a la aplicación del Plan Devolución (pd), implementado en la provincia de Jaiber Pajtunjuá, el presente artículo analiza las reformas de descentralización impulsadas en Pakistán en el marco del Plan Estratégico de Lucha contra la Pobreza. Promulgado por Pervez Musharaf en 2000, el pd tuvo como objetivo restructurar y reconstruir las estructuras político-administrativas y rectificar varias cuestiones importantes relacionadas con la gobernanza, la distribución de recursos y la prestación de servicios. Si bien el Sistema de Gobierno Local (sgl) constituyó un elemento de reforma clave en la implementación del pd, perdió impulso, siendo abandonado en 2008-2009. Al respecto, el presente artículo destaca dos factores importantes –la legitimación del régimen y la conservación de la política clientelar– que incidieron profundamente en la implementación del pd. Los hallazgos en este sentido revelan cómo este plan de gran envergadura, encaminado a construir instituciones y contando con apoyo internacional, terminó sucumbiendo ante una serie de intereses particulares e idiosincráticos.

Keywords:

• Aid – Developmental policies
• Governance and public policy
• South Asia

Disclosure statement

No potential conflict of interest was reported by the author(s).

Acknowledgements

I would like to thank Dr Jonathan D. London, Assistant Professor Department of Asian and International Studies, City University of Hong Kong for his valuable comments on the earlier draft of this article.

Notes on contributor

Sajjad Ali Khan is a Ph.D. student in the Department of Asian and International Studies, City University of Hong Kong.