Spain's Fight Against Maritime Piracy: The Legitimacy of Maritime Security Governance

Abstract:

 The rise of piracy in the Indian Ocean in the first decade of the 21st century prompted international action to protect civilian vessels. This article examines the case of Spain, a major European protagonist in the fight against piracy, leading maritime security governance with official as well as private security forces. It explains Spain's twin-fold approach to counter-piracy, participating through its armed forces in the European Union's Operation Atalanta and deploying armed private security personnel on civilian vessels, an approach with strong support in Spain, but controversial in other European countries. This analysis emphasizes sources of legitimacy, and shows that the two-fold strategy has a high output-legitimacy, supported by interested groups and the Spanish public. Use of both official and private security forces is perceived as the best way to protect lives and national economic interests. Other major European maritime countries – including France, Germany and Netherlands – struggled with these problems, gradually shifting to emulate the Spanish solution. These findings support theoretical assumptions about output-legitimacy; a policy gains legitimacy if involved actors consider it the best way to solve the problem.

Notes

1. International Maritime Bureau (IMB), Piracy and Armed Robbery Against Ships. Report for the period of 1 January–30 June 2011 (London: IMB, 2011), p.5. The IMB subsumes the following areas by the term Somalia: waters off Somalia, Oman, Yemen, Arabian Sea, Indian Ocean, Kenya, Tanzania, Mozambique, Madagascar, Seychelles, West India, West Maldives.

2. Félix Arteaga, ‘La lucha contra la piratería en Somalia: el problema persiste a pesar del esfuerzo militar’, Análisis del Real Instituto Elcano 52/2011, Real Instituto Elcano, Madrid, 2011), p.2; Frank Kupferschmidt, ‘Multinationales militärisches Engagement’, in Stefan Mair, Piraterie und maritime Sicherheit, SWP-Studie (Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik) pp.70–78.

3. ‘Piracy News & Figures’, Piracy Reporting Centre, International Maritime Bureau, 25 November 2013.

4. ‘Piracy off the Horn of Africa’, CRS Report R40528, Congressional Research Service, Washington DC, 2011, pp.22–7; Kupferschmidt, ‘Multinationales militärisches Engagement’ (note 2), pp.71–5.

5. Gobierno de España, Estrategia de Seguridad Nacional. Un proyecto compartido (Madrid: Gobierno de España, 2013), http://www.lamoncloa.gob.es/NR/rdonlyres/5A600DAD-CFEF-45C1-84F0-DF5B0668 4E26/0/EstrategiaSeguridad_3105.pdf.

6. Mario Laborie Iglesias, ‘La Estrategia de Seguridad Nacional (Mayo 2013)’, Documento de Análisis 34/2013, Instituto de Estudios Estratégicos de España, Madrid, 2013.

7. Mario Laborie Iglesias, ‘Las estrategias de seguridad nacional de Francia y España: un análisis comparado’, Documento de Análisis 42/2013, Instituto de Estudios Estratégicos de España, Madrid, 2013.

8. Markus Harder, ‘Anforderungen an eine Europäische Maritime Sicherheitsstrategie’, SWP-Aktuell 43, Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin, July 2013.

9. Abel Romero Junquera, ‘Elaboración de la Estrategia Europea de Seguridad Marítima. Evolución de los trabajos en un entorno complejo’, Documento Opinión 101/2013, Instituto de Estudios Estratégicos de España, Madrid, 2013.

10. Juan Carlos Jímenez Redondo, De Suárez a Rodríguez Zapatero: La política exterior de la España democrática (Madrid: Dilex, 2006), pp. 44–5; Laia Mestres, ‘El largo viaje hacia la Estrategia Española de Seguridad’, notes internacionals CIDOB 39, Centre for International Affaire CIDOB, Barcelona, 2011), p. 2.

11. Spain entered into the military structures of NATO only in 1999.

12. Mestres, ‘El largo viaje hacia la Estrategia Española de Seguridad’ (note 10), p. 4.

13. Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional.

14. Javier Roldán Barbero, ‘La política española de seguridad y defensa. La vertiente exterior de las fuerzas armadas’, in Javier Roldán Barbero (ed.), La nueva política de seguridad de la Unión Europea (Granada: Editorial Universidad de Granada, 2012), p.218. The number of military professionals of the entire armed forces is limited to a maximum of 140,000 men and women (Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar).

15. In June 2013, Spain participated in the following multinational missions:• ISAF Afghanistan, since 2002, 1,300 military personnel and 40 policemen• EUFOR ALTHEA, since 2004, 11 military personnel• UNIFIL, since 2006, 600 – 700 military personnel• EUNAVFOR Atlanta, since 2009, up to 400 military personnel• EUTM Somalia, since 2010, five military personnel• EUCAP Nestor, since 2012, three (two military and one civilian)• EUTM Mali, since 2013, up to 500 military personnel• Support for Mali, since 2013, 54 military personnelSpain also participated in 25 completed missions in Africa, 18 in Europe, 11 in Asia and seven in the Americas. To see all former missions, please check the information of the Defense Ministry: www.defensa.gob.es; Barbero, ‘La política española de seguridad y defensa’ (note 14), p. 219.

16. Javier Ignacio García, ‘La redefinición de la política española de seguridad y defensa para la segunda década del siglo XXI: borrón y cuenta nueva’, UNISCI Discussion Papers Nº 27, Universidad Complutense Madrid, Madrid, 2011, pp.110–1; Fernando Melero y Claudio, ‘Somalia-Uganda: Una misión de la UE liderada por España’, in Javier Roldán Barbero (ed.), La nueva política de seguridad de la Unión Europea (Granada: Editorial Universidad de Granada, 2012), pp.281–91.

17. ‘El `Playa de Bakió es liberado en Somalia tras el pago de un rescate’, El Periódico, 27 April 2008; José A. Ruesta Botella, ‘Seguridad marítima: tendencias y retos’, in Instituto Español de Estudios Estratégicos (ed.), Impacto de los riesgos emergentes en la seguridad marítima, Grupo de Trabajo número 05/08, Cuadernos de Estrategia 140 (Madrid: Instituto Español de Estudios Estratégicos, 2009), p.82.

18. Jesús Ramón Bacas Fernández, ‘La participación europea en la lucha internacional contra la piratería en el cuerno de África: la operación Atalanta’, in Jesús Ramón Bacas Fernández et al. (eds.), Crisis somalí, piratería e intervención internacional (Madrid: Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado IUGM (UNED), 2009), p. 168.

19. Estado Mayor de la Defensa, ‘Relevo de buques españoles en la Operación Atalanta’, http://www.emad.mde.es/MOPS/novoperaciones/noticias/2013/12/131203_relevo_bam.html; J.L. Expósito, ‘Patrulla en el Cuerno de África’, in Revista Española de Defensa, September 2013, pp. 6–11.

20. ‘Militares fallecidos en operaciones españoles en el exterior desde 1987’, Ateneadigital.es, 1 February 2011, http://www.ateneadigital.es/revistaatenea/revista/articulos/GestionNoticias_408_ESP.asp; Barbero, ‘La política española de seguridad y defensa’ (note 14), p.217; Javier Noya, Los españoles ante un mundo en cambio. Visiones del Exterior (Madrid: Editorial Tecnos, 2013), pp.230–3.

21. ‘Barómetro del Real Instituto Elcano (BRIE)’, 32^a Oleada, Resultados de febrero de 2013 (Madrid: Real Instituto Elcano, 2013), pp. 84–6.

22. Noya, Los españoles ante un mundo en cambio (note 20), pp.193–4.

23. All political parties were against the deployment of Spanish troops in Iraq except the then governing conservative party Partido Popular (PP).

24. García, ‘La redefinición de la política española de seguridad y defensa’ (note 16), p.106.

25. Euskadi Ta Askatasuna, the armed Basque nationalist and separatist organization.

26. Juan Manuel Fernández Roca, ‘Viabilidad y costes de la externalización de servicios en el ámbito de las Fuerzas Armadas’, Tesis doctoral, Universidad nacional de Educación a Distancia, UNED, 2009, pp. 60–1.

27. Ibid., pp. 60–5.

28. Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar.

29. Annina Cristina Bürgin, Privatisierung von Sicherheit und Frieden? (Bern: Peter Lang Verlag, 2011); Fernández Roca, ‘Viabilidad y costes de la externalización de servicios’ (note 26), p. 59; Fernando Mosquera Silvén, ‘Introducción’, in La externalización en las fuerzas armadas: equilibrio entre apoyo logístico propio y el externalizado (Madrid: Ministerio de Defensa, Monografías del CESEDEN 90 enero, 2007), pp.6–31; Peter W. Singer, Corporate Warriors: The Rise of the Privatized Military Industry (Ithaca: Cornell University Press, 2003); Herbert Wulf, Internationalisierung und Privatisierung von Krieg und Frieden, (Baden-Baden: Nomos Verlag, 2005).

30. Real Decreto 1628/2009, de 30 de octubre.

31. Orden PRE/2901/2009, de 30 de octubre.

32. Real Decreto 1257/2010, de 8 de octubre.

33. Real Decreto 803/2011, de 10 de junio.

34. Orden DEF/467/2011, de 2 de marzo.

35. Annina Cristina Bürgin, ‘The Spanish Maritime Security Governance in the Indian Ocean Region’, Journal of the Indian Ocean Region, Vol. 8, No. 2 (December 2012), pp.127–41.

36. ‘Euskadi mantiene la ayuda a los atuneros en su campaña contra la piratería en el océano Índico’, deia, 18 de julio 2012, http://www.deia.com/2012/07/18/sociedad/euskadi/euskadi-mantiene-la-ayuda-a-los-atuneros-en-su-campana-contra-la-pirateria-en-el-oceano-indico.

37. Hans-Georg Ehrhardt, Kerstin Petretto, and Patricia Schneider, ‘Security Governance als Rahmenkonzept für die Analyse von Piraterie und maritimem Terrorismus – Konzeptionelle und Empirische Grundlagen’, PiraT-Arbeitspapiere zur Maritimen Sicherheit Nr. 1, Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg, 2010, pp.10–3.

38. Ibid., (note 37), p.16.

39. Orden DEF/467/2011, de 2 de marzo: Séptima.

40. Doris König and Tim René Salomon, ‘Private Sicherheitsdienste auf Handelsschiffen –Rechtliche Implikationen’, PiraT-Arbeitspapiere zur Maritimen Sicherheit Nr. 2, Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg, 2011, pp.11–7.

41. Ley 53/2007, 28 de diciembre.

42. ‘Los piratas intentaron ayer asaltar otro barco con gallegos a bordo, el tercero en menos de una semana’, La Voz de Galicia, 10.9.2009, http://www.lavozdegalicia.es/espana/2009/09/10/0003_7960983.htm.

43. Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional.

44. ‘Subvenciones excepcionales para seguridad privada en buques atuneros que operan en el Índico’, La Moncloa, 8 October 2010, http://www.lamoncloa.gob.es/ConsejodeMinistros/Enlaces/081010-buques.htm.

45. Ehrhart, Petretto and Schneider, ‘Security Governance als Rahmenkonzept’ (note 37), pp.14–5.

46. Fritz W. Scharpf, ‘Problem-Solving Effectiveness and Democratic Accountability in the EU’, MPIfG Working Paper 03/1, Max Planck Institute for the Study of Societies, Köln: 2003.

47. Fritz W. Scharpf, Regieren in Europa. Effektiv und Demokratisch? (Frankfurt/Main: Campus Verlag, 1999), pp.17–8.

48. The concept of input- and output legitimacy has extensively been discussed and is specifically applied with regard to the European Union. See for example: Karl-Oskar Lindgren and Thomas Persson, ‘Input and Output Legitimacy: Synergy or Trade-off? Empirical Evidence from an EU Survey’, Journal of European Public Policy, Vol. 17, No. 4, 2010, pp. 449–67; Annica Kronsell and Karin Bäckstrand, ‘Rationalities and Forms of Governance: A Framework for Analysing the Legitimacy of New modes of Governance’, in Karin Bäckstrand et al. (eds), Environmental Politics and Deliberative Democracy (Northampton, MA: Edward Elgar Publishing, 2010), pp.38–43; Marcus Horeth, ‘No Way Out for the Beast? The Unsolved Legitimacy Problem of European Governance’, Journal of European Public Policy, Vol. 6, No. 2, pp.249–68.

49. Frank Nullmeier and Tanja Pritzlaff, ‘The Great Chain of Legitimacy: Justifying Transnational Democracy’, TranState working papers, no.123, Staatlichkeit im Wandel CRC 597, Universitäten Bremen & Oldenburg, 2010, pp.2–3; Katharina Holzinger et al., Die Europäische Union. Theorien und Analysekonzepte (Paderborn: Schöningh UTB, 2005), pp. 92 et seq.; Utz Schliesky, Souvernänität und Legitimität von Herrschaftsgewalt (Tübingen: Mohr Siebeck, 2004), pp. 276 et seq.

50. See for example María Dolores Calle Velasco and Mariano Esteban de Vega, Procesos de nacionalización en la España contemporánea (Salamanca: Ediciones Universidad, 2011); Désirée Kleiner-Liebau, Migration and the Construction of National Identity in Spain (Madrid/Frankfurt: Iberoamericana/Vervuert, 2009); Luis Castella (ed.), Del territorio a la nación: identidades territoriales y construcción nacional (Madrid: Biblioteca Nueva, 2006); Félix Moral and Araceli Mateos, La identidad nacional de los jóvenes y el estado de las autonomías (Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicos, 1999).

51. Kleiner-Liebau, Migration and the Construction (note 50), p. 53.

52. Xosé M. Núñez Seixas, ‘El nuevo debate territorial en la España actual (2004-2006): ¿Hacia un Estado plurinacional? ’, in Walther L. Bernecker and Günther Maihold (eds), España: del consenso a la polarización (Madrid/Frankfurt: Iberoamericana/Vervuert, 2007), pp. 318–35.

53. Kleiner-Liebau, Migration and the Construction (note 50), p. 224.

54. See for example Laborie Iglesias, ‘La controvertida contribución de las empresas militares y de seguridad privadas (EMSP) a la resolución de conflictos’, in Francisco Aldecoa Luzárraga (ed.), Los actores no estatales y la seguridad internacional: Su papel en la resolución de conflictos y crisis (Madrid: Instituto Español de Estudios Estratégicos, 2010), pp. 77–138; ‘Los nuevos mercenarios ‘made in Spain’', Diagonal, Número 93, 8 January 2009; ‘Ex soldado se ofrece por 10.000 euros’, El Mundo, 18 October 2009; ‘La única empresa de mercenarios en España se ofrece para proteger barcos’, La Voz de Galicia, 4 November 2009; ‘Blackwater a la española’, Tiempo, 29 January 2010.

55. See Rocío Zamora Media and José Carlos Losada Díaz, ‘The Strategic Communication of Hijackings: Some Lessons from How the Spanish Government Managed the Crisis of the Alakrana’, IPSA Paper, IPSA-Research Committee for Political Communication RC22, Leicestershire, 4–5 November 2010; ‘El Alakrana desquicia al Gobierno y deja muy tocadas a De la Vega y Chacón’, El Confidencial 19 November 2009; ‘La crisis del Alakrana hunde al Gobierno a mes y medio de la Presidencia de la UE’, ABC, 22 November 2009; ‘Un marinero del Alakrana: ‘“El Gobierno hizo una puñetera chapuza”’, El País, 4 February 2011.

56. See for example ‘El atunero ‘Alakrana’ consigue repeler un ataque de piratas en el Índico', RTVE, 18 October 2011; ‘La flota atunera refuerza la seguridad ante el previsible repunte de la piratería’, La Opinion Coruña, 4 September 2011; ‘Personal del buque Alakrantxu dispara al aire para repeler un ataque’, Europa Press, 17 May 2011; ‘La seguridad privada del atunero Erroxape evita un ataque pirata en el Índico’, RTVE, 9 November 2010; ‘Se cumple un año desde la liberación del Alakrana’, RTVE, 2 October 2010; ‘Alerta máxima por la oleada de ataques en el Índico’, El País, 6 March 2010; ‘Detienen a 22 piratas después del ataque a tres barcos españoles en el océano Índico’, RTVE 5 March 2010; ‘Los vigilantes de los atuneros tienen orden de disparar a matar a 600 metros’, Información Alicante, 18 January 2010; ‘Vigilantes de los atuneros denuncian despidos y deficiencias de seguridad’, Diario Información, 10 January 2010.

57. ‘Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados’, IX, Legislatura, Núm. 58, Congreso de los Diputados, Madrid, Miércoles 21 de enero 2009, pp. 3–9.

58. Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, Estadísticas Pesqueras (Madrid: Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, 2011); F. Ramos, ‘PSOE y PP han intentado siempre marginar la voz del andalucismo’, Huelva Información 16 March 2012; Eurostat, Fischereiflotte, Gesamttonnage (Brussels: Eurostat, 2011).

59. König and Salomon, ‘Private Sicherheitsdienste auf Handelsschiffen’ (note 40), pp.11–8.

60. Real Decreto 1257/2010, de 8 de octubre: Artículo 4.1.

61. See for example Deborah Avant, The Market for Force: The Consequences of Privatizing Security (Cambridge: Cambridge University Press, 2005), p.31; Annina Cristina Bürgin, Privatisierung von Sicherheit und Frieden? (Bern: Peter Lang Verlag, 2011), pp. 54–5; Jean M. Callaghan and Franz Kernic, Armed Forces and International Security (Münster: Lit, 2004); Caroline Holmqvist, ‘Private Security Companies. The Case for Regulation’, SIPRI Policy Paper No.9, Stockholm International Peace Research Institute, 2005, p.2; Elke Krahmann, ‘The Privatization of Security Governance: Developments, Problems, Solutions’, Arbeitspapiere zur Internationalen Politik und Aussenpolitik AIPA, Universität Köln, 2003, pp.7–8; Peter W. Singer, Corporate Warriors: The Rise of the Privatized Military Industry (Ithaca: Cornell University Press, 2003); and Herbert Wulf, Internationalisierung und Privatisierung von Krieg und Frieden (Baden-Baden: Nomos Verlag, 2005), p. 54.

62. Fernández Roca, ‘Viabilidad y costes de la externalización’ (note 26), pp. 62–3.

63. See for example Ulrich Petersohn, ‘Die Nutzung privater Militärfirmen durch US-Streitkräfte und Bundeswehr’, SWP-Studie 36, Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin, 2006.

64. The decision to allow heavily armed private security guards was taken by the socialist PSOE-Government. It's true that the ‘lack of capacity’ argument is also invoked for the case of the US. However, there were persons in the administration of George W. Bush which considered that everything could be outsourced if it was possible for the private sector to provide this service (Wulf, Internationalisierung und Privatisierung von Krieg und Frieden (note 61) p. 185.

65. See for example: König and Salomon, ‘Private Sicherheitsdienste auf Handelsschiffen’ (note 40).

66. Federal Ministry of Economics and Export Controls, ‘Licensing of Security Companies on Board Ocean-going Vessels’, BAFA, http://www.bafa.de/bafa/en/other_tasks/pmsc/index.html.

67. B.Van Ginkel, F. van der Putten and W. Molenaar, ‘State or Private Protection against Maritime Piracy? A Dutch Perspective’, Clingendael Report, Clingendael Netherlands Institute of International Relations, The Hague, 2013).

68. Cabinet Clears the Way for Private Security on Board Merchant Vessels (The Hague: Ministry of Defence, 2013).

69. ‘Francia permitirá llevar vigilantes privados en sus atuneros del Índico’, La Voz de Galicia Internacional, 5 December 2013.

70. Laura Marín Cáceres, ‘Otra vez el delito de piratería marítima en torno a la reforma del código penal español de 2010’, Revista de Estudios Jurídicos, nº 12/2012.