Evidence-based review of legislation in Germany

ABSTRACT

The call for evidence-based review of legislation by the German Federal Constitutional Court is solidly based on German constitutional law. In Germany, both the legislative obligation of evidentiary evaluation of legislative facts and their inclusion into judicial review are generally accepted. However, there is no conclusive relationship between evidence-based legislation and the evidence-based review of legislation. Therefore, the beginnings of evidence-based review in the case law of the German Federal Constitutional Court date back to the formative era of the Court when the concept of evidence-based legislation was still non-existent or remained in a dormant state. The upswing of evidence-based review in Germany profits from the absence of parliamentary sovereignty in German constitutional law on the one hand and a very strong reading of the rule of law and fundamental rights on the other hand. Hence, evidence-based review has its legal basis primarily in the principle of proportionality and the principles of equality and non-discrimination, which approach the concept of rational law-making. However, as a rule, the Constitutional Court can confine itself to meta-evaluation of legislative facts. Owing to the balance of powers, the Court must respect a legislative margin of appreciation. The Court is only in exceptional cases obliged to conduct a complete factual examination. Since the taking of evidence by the Constitutional Court is only vaguely regulated, it enjoys considerable leeway. Although the Karlsruhe Court¹

1 FCC (‘Bundesverfassungsgericht’), informally called after its location.

has gained international reputation as a frontrunner of empirical review, on closer inspections many problems remain to be solved. In this respect, the article concentrates on criteria determining the gradation of evidence-based review, ranging from manifest error to strict scrutiny, and on the intricate problem of legislative prognosis. An unbiased analysis of evidence-based review must consider in addition the strategies of courts and investigate, in particular, whether and when they are neutral, partisan or pursue their own interests.

KEYWORDS:

• Evidence-based legislation
• evidentiary evaluation
• Federal Constitutional Court
• legislative margin of appreciation
• procedural review
• prognosis
• proof
• proportionality

Acknowledgements

My special thanks go to the reviewers.

Disclosure statement

No potential conflict of interest was reported by the author.

Notes

1 FCC (‘Bundesverfassungsgericht’), informally called after its location.

2 C.R. Sunstein, One Case at a Time: Judicial Minimalism on the Supreme Court (Harvard University Press 1999) 253–254.

3 See L.J. Wintgens, ‘The Rational Legislator Revisited. Bounded Rationality and Legisprudence’, in L.J. Wintgens and D. Oliver-Lalana (eds), The Rationality and Justification of Legislation: Essays in Legisprudence (Springer 2013) 1, 30.

4 In this vein, H.-P. Bull, ‘Tatsachenfeststellungen und Prognosen im verfassungsgerichtlichen Verfahren‘, in W. Ewer et al. (eds), Methodik – Ordnung – Umwelt: Festschrift für Hans-Joachim Koch aus Anlass seines 70. Geburtstags (Duncker & Humblot 2014) 29, 33, detaches several strategies of the German Federal Constitutional Court to avoid fact-finding.

5 The German debate on legislative rationality focuses on consistency, justification and procedural aspects of legislation, see among others, C. Bumke, ‘Die Pflicht zur konsistenten Gesetzgebung: Am Beispiel des Ausschlusses der privaten Vermittlung staatlicher Lotterien und ihrer bundesverfassungsgerichtlichen Kontrolle‘ (2010) 49 Der Staat 77; M. Cornils, ‘Rationalitätsanforderungen an die parlamentarische Rechtsetzung im demokratischen Rechtsstaat‘ (2011) 126 Deutsches Verwaltungsblatt 1053; P. Dann, ‘Verfassungsgerichtliche Kontrolle gesetzgeberischer Rationalität’ (2010) 49 Der Staat 630; B. Grzeszick, ‘Rationalitätsanforderungen an die parlamentarische Rechtsetzung im demokratischen Rechtsstaat’, 71 Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer (de Gruyter 2012) 49; G. Lienbacher, ’Rationalitätsanforderungen an die parlamentarische Rechtsetzung im demokratischen Rechtsstaat‘, 71 Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer (de Gruyter 2012) 7 and the contributions in K. Meßerschmidt and D. Oliver-Lalana (eds), Rational Lawmaking under Review: Legisprudence According to the German Federal Constitutional Court (Springer 2016). See for an in-depth analysis of rational regulation C. Engel, ‘Rationale Rechtspolitik und ihre Grenzen’ (2005) 60 Juristenzeitung 581.

6 A. Steinbach, ‘Gesetzgebung und Empirie’ (2015) 54 Der Staat 257, 269.

7 See, in particular, A. Alemanno, ‘The Emergence of the Evidence-based Judicial Reflex: A Response to Bar-Siman-Tov’s Semiprocedural Review’ (2013) 1(2) The Theory and Practice of Legislation 327. On the impact of the ‘Better Regulation’ agenda A. Meuwese and P. Popelier, ‘Legal Implications of Better Regulation: A Special Issue’ (2011) 17(3) European Public Law 455.

8 See A. Flückiger, ‘L'obligation jurisprudentielle d'évaluation législative: une application du principe de précaution aux droits fondamentaux ‘, in A. Auer et al. (eds), Les droits de l'homme et la constitution: études en l'honneur du Professeur Giorgio Malinverni (Schulthess 2007), 155.

9 K. Meßerschmidt, Gesetzgebungsermessen (Berlin Verlag 2000) 841–862 (‘a mere responsibility rather than a legal duty in the strict sense’); for further discussion see P. Popelier, ‘Preliminary Comments on the Role of Courts as Regulatory Watchdogs’ (2012) 6(3) Legisprudence 257, 267.

10 65 BVerfGE 1 at 55 <1 BvR 209/83> Volkszählung; 88 BVerfGE 203 at 310 <2 BvF 2/90> Schwangerschaftsabbruch II; 95 BVerfGE 1 at 24–25 <2 BvF 2/93> Südumfahrung Stendal.

11 See Bull (n 4) 29.

12 See S. Rose-Ackerman, S. Egidy and J. Fowkes, Due Process of Lawmaking: The United States, South Africa, Germany, and the European Union (Cambridge University Press 2015) 19.

13 See P. Blum, ‘Wege zu besserer Gesetzgebung – sachverständige Beratung, Begründung, Folgeabschätzung und Wirkungskontrolle – Gutachten I zum 65. Deutschen Juristentag Bonn 2004’ in Ständige Deputation des Deutschen Juristentages (ed), Verhandlungen des Fünfundsechzigsten Deutschen Juristentages, vol. I (C.H. Beck 2004) 51–60; W. Kahl, ‘Gesetzesfolgenabschätzung und Nachhaltigkeitsprüfung’ (§ 13), in W. Kluth (ed), Gesetzgebung: Rechtsetzung durch Parlamente und Verwaltungen sowie ihre gerichtliche Kontrolle (C.F. Müller 2014) 309; K. Meßerschmidt, ‘Gesetzgebungslehre zwischen Wissenschaft und Politik: Entwicklungstendenzen der Legisprudenz’ (2008) Zeitschrift für das Juristische Studium <www.zjs-online.com> 111, 224, 226–227; A. Renda, Impact Assessment in the EU: The State of the Art and the Art of the State (Center for European Policy Studies Brussels 2006); see also Steinbach (n 6), 284–286 with further references.

14 C. Bickenbach, ‘Legislative Margins of Appreciation as the Result of Rational Lawmaking’ in K. Meßerschmidt and D. Oliver-Lalana (eds), Rational Lawmaking under Review: Legisprudence According to the German Federal Constitutional Court (Springer 2016) 235, 249–254; in more detail C. Bickenbach, Die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers: Analyse einer Argumentationsfigur in der (Grundrechts-)Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Mohr Siebeck 2014).

15 See K. Meßerschmidt, ‘The Procedural Review of Legislation and the Substantive Review of Legislation – Opponents or Allies?’ in K. Meßerschmidt and D. Oliver-Lalana (eds), Rational Lawmaking under Review: Legisprudence According to the German Federal Constitutional Court (Springer 2016) 373, 387 with further references; D. Oliver-Lalana, ‘Due Post-Legislative Process? On the Lawmakers’ Constitutional Duties of Monitoring and Revision’ in K. Meßerschmidt and D. Oliver-Lalana (eds), Rational Lawmaking under Review: Legisprudence According to the German Federal Constitutional Court (Springer 2016) 257. A. Türk, Judicial Review in EU Law (Elgar 2009) 114–115 finds similar results in his analysis of ECJ case law.

16 Cf. H. Hamann, Evidenzbasierte Jurisprudenz: Methoden empirischer Forschung und ihr Erkenntniswert für das Recht am Beispiel des Gesellschaftsrechts (Mohr Siebeck 2014); N. Petersen, ‘Braucht die Rechtswissenschaft eine empirische Wende?’ (2010) 50 Der Staat 435; J. J. Rachlinski, ‘Evidence-based Law’ (2011) 96 Cornell Law Review 901; G. Shaffer and T. Ginsburg, ‘The Empirical Turn in International Legal Scholarship’ (2012) 106 The American Journal of International Law 1; B.A. Simmons and A.B. Breidenbach, ‘The Empirical Turn in International Economic Law’ (2011) 20 Minnesota Law Journal 198; Steinbach (n 6); E. Towfigh, ‘Empirical arguments in public law doctrine: Should empirical legal studies make a “doctrinal turn”?’ (2014) 12(3) International Journal of Constitutional Law 670.

17 See W. Twining, Karl Llewellyn and the Realist Movement (2nd edn, Cambridge University Press 2014).

18 Sunstein (n 2) 252–253.

19 On this distinction, see M. Brealey, ‘The Burden of Proof before the European Court’ (1985) 11 European Law Review 250. From the German law point of view, M. Nierhaus, Beweismaß und Beweislast: Untersuchungsgrundsatz und Beteiligtenmitwirkung im Verwaltungsprozess (Vahlen 1989).

20 ECJ Case C-316/07 Markus Stoß [2010] ECR I-8069 and Case C-347/09 Jochen Dickinger [2011] ECR I-8185 at para 72. See in general K. Andová, ‘Beweisrecht’ (§ 27) in H.-W. Rengeling et al. (eds), Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen Union (3rd edn, C.H. Beck 2014) 459; for in-depth analyses, most of which were only recently published, see J. Dammann, Materielles Recht und Beweisrecht im System der Grundfreiheiten (Mohr Siebeck 2007) and K. Zierke, Die Steuerungswirkung der Darlegungs- und Beweislast im Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Union (Mohr Siebeck 2014).

21 A. Sanders and D. Preisner, ‘Begründungspflicht des Gesetzgebers und Sachverhaltsaufklärung im Verfassungsprozess’ (2015) 68 Die Öffentliche Verwaltung 761, insist on the application of the principle of official investigation by the FCC. It is doubtful, however, whether this really makes a difference since both look for a counterbalance by the obligation of the legislator to cooperate with the Court. The incomplete presentation of legislative facts may be interpreted as a lack of cooperation and result in a shift of the burden of evidence.

22 See Bull (n 4) 33 and K. Haberzettl, ‘Die Tatsachenfeststellung in Verfahren vor dem BVerfG’ (2015) 34 Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Extra 1–2, 1, 6. Most recently BVerfG, order from 18 May 2016 <1 BvR 2217/11> juris.

23 ECJ Case C-316/07 Markus Stoß [2010] ECR I-8069 at para 62; Case C-347/09 Jochen Dickinger [2011] ECR I-8185 at para 66.

24 S. Brink, ‘Tatsachengrundlagen verfassungsgerichtlicher Judikatur’ in H. Rensen and S. Brink (eds), Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – erörtert von den wissenschaftlichen Mitarbeitern vol. 1 (de Gruyter 2009) 3, 4.

25 Sunstein (n 2) 255.

26 Wintgens (n 3) 27.

27 See B.-O. Bryde,’Tatsachenfeststellungen und soziale Wirklichkeit in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts’ in P. Badura and H. Dreier (eds), Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht vol. 1 (Mohr Siebeck 2001) 533, 542–544.

28 Ibid., 541–543.

29 Ibid., 544–545.

30 On this distinction see J. Kokott, Beweislastverteilung und Prognoseentscheidungen bei der Inanspruchnahme von Grund- und Menschenrechten (de Gruyter 1993) 43–45 with further references.

31 See C. Möllers, ‘Scope and Legitimacy of Judicial Review in German Constitutional Law – the Court versus the Political Process’ in H. Pünder and C. Waldhoff (eds), Debates in German Public Law (Hart 2014) 3.

32 Wintgens (n 3) 22–23.

33 G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre (3rd edn, Häring 1914).

34 J. Habermas, Faktizität und Geltung (1st edn, Suhrkamp 1992); translation: Between Facts and Norms: Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy (2nd print, MIT Press 1996).

35 Buckoke v. Greater London Council [1971] 2 All E.R. 254 (Court of Appeal, Civil Division). See Twining (n 17) 36.

36 Bryde (n 27) 535 with further references. Opposite view: Brink (n 24) 30 and 33; F. Ossenbühl, ‘Die Kontrolle von Tatsachenfeststellungen und Prognoseentscheidungen’ in C. Starck (ed), Festgabe 25 Jahre BVerfG vol. 1 (Mohr Siebeck 1976) 458, 467; K. Redeker, ‘25 Jahre Bundesverfassungsgericht’ (1976) 29 Neue Juristische Wochenschrift 2111, 2113.

37 The number of decisions including fact-finding is rather high, see K.-J. Philippi, Tatsachenfeststellungen des Bundesverfassungsgerichts (Duncker & Humblot 1971) 193, who detected 208 cases in the period 1950–1970. Bull (n 4) 30 therefore rejects the traditional idea of the Court to abstain from the assessment of facts (see 17 BVerfGE 135 at 138 <1 BvL 29/56> Richtervorlage; 18 BVerfGE 85 at 92–93 <1 BvR 37/63> Bundespatentgericht; 18 BVerfGE 186 at 192 <1 BvL 12/60> Richtervorlage: ‘die Ermittlung von Tatsachen nicht aufgegeben’).

38 See for a detailed analysis Brink (n 24) 5–7.

39 On the limitation to ‘spezifisches Verfassungsrecht’ W. Kluth, ‘Beweiserhebung und Beweiswürdigung durch das Bundesverfassungsgericht’ (1999) 52 Neue Juristische Wochenschrift 3513, 3517.

40 Bryde (n 27) 534.

41 1 BVerfGE 418 <1 BvR 612/52> Ahndungsgesetz; 18 BVerfGE 85 at 92 <1 BvR 37/63> Bundespatentgericht; 96 BVerfGE 189 at 199 <1 BvR 1934/93> Fink and Bryde (n 27) 546–548.

42 17 BVerfGE 135 at 138 <1 BvL 29/56> Richtervorlage I; 18 BVerfGE 186 at 192 <1 BvL 12/60> Richtervorlage II.

43 See BT Rechtsausschuss Drs. VI-388; see for details of the context of this proposal Ossenbühl (n 36) 462 and Philippi (n 37) v– vii.

44 See Sanders and Preisner (n 21) 769–770, referring to Section 86(1) 1 VwGO.

45 As requested by Ossenbühl (n 36) 464. More recently K. F. Gärditz, ‘Gerichtliche Feststellung genereller Tatsachen (legislative facts) im Öffentlichen Recht’ in H.-U. Paeffgen et al. (eds), Festschrift für Ingeborg Puppe (Duncker & Humblot 2011) 1557, 1578; complaining about lacks in awareness and methodology (‘weitgehend problemunsensibel und methodenabstinent’).

46 See Meßerschmidt (n 9) 468–536 and 654–712.

47 81 BVerfGE 156 at 188–194 <1 BvL 44/86> Arbeitsförderungsgesetz 1981; 93 BVerfGE 362 at 369–372 <1 BvR 2011/93> Anwaltsprozess.

48 129 BVerfGE 49 at 68–69 para 65 <1 BvR 3262/07> Berufsausbildungsförderungsgesetz with further references.

49 In the same vein, I. Bar-Siman-Tov, ‘Semiprocedural Judicial Review’ (2012) 6(3) Legisprudence 271, 294 on procedural review.

50 Rose-Ackerman et al. (n 12) 19.

51 See Brink (n 24), Bryde (n 27), Bull (n 4), Gärditz (n 45), Haberzettl (n 22), Kluth (n 39), Ossenbühl (n 36); Philippi (n 37); on prognosis R. Breuer, ‘Legislative und administrative Prognoseentscheidungen’ (1977) 16(1) Der Staat 21 and W. Leisner, Die Prognose im Staatsrecht (Duncker & Humblot 2015); more general Kokott (n 30) and M. Nierhaus, ‘Zur gerichtlichen Kontrolle von Prognoseentscheidungen der Verwaltung’ (1977) 92(1) Deutsches Verwaltungsblat 19–26; my own view is expounded in Meßerschmidt (n 9) 926–1040.

52 For example, P. Häberle, ‘Die Verfassungsbeschwerde in der deutschen Verfassungsgerichtsbarkeit’ (1997) 45 Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart 89, 103. Critical, with further references, is Bull (n 4) 35–36.

53 See K. van Aeken, ‘Legal Instrumentalism Revisited’ in L.J. Wintgen (ed), The Theory and Practice of Legislation: Essays in Legisprudence (Ashgate 2005) 76.

54 Twining (n 17) 65.

55 See Twining (n 17) 61–63.

56 See M. Heintzen, ‘Externe Beratung in der Gesetzgebung’ (§ 9) in W. Kluth (ed), Gesetzgebung: Rechtsetzung durch Parlamente und Verwaltungen sowie ihre gerichtliche Kontrolle (C.F. Müller 2014) 229 and K. Meßerschmidt, ‘Special Interest Legislation – Chancen und Risiken’ in S. Lejeune (ed), Interessengeleitete Gesetzgebung: Lobbyismus in der Demokratie (Nomos 2015) 55.

57 See Steinbach (n 6) 275.

58 Türk (n 15) 114–115. For an in-depth analysis see D. Oliver-Lalana ‘Rational Lawmaking and Legislative Reasoning in Parliamentary Debates’ in L.J. Wintgens and D. Oliver-Lalana (eds), The Rationality and Justification of Legislation: Essays in Legisprudence (Springer 2013) 135.

59 For details see C. Waldhoff, ‘On Legislative Reasons to Give Reasons for Legislative Acts’ in K. Meßerschmidt and D. Oliver-Lalana (eds), Rational Lawmaking under Review: Legisprudence According to the German Federal Constitutional Court (Springer 2016) 129 with further references.

60 For an overview see A. Heusch, ‘Verfassungsgerichtliche Gesetzeskontrolle’ (§ 36) in W. Kluth (ed), Gesetzgebung: Rechtsetzung durch Parlamente und Verwaltungen sowie ihre gerichtliche Kontrolle (C.F. Müller 2014) 909.

61 See Bull (n 4) 44–46 with further references.

62 Brink (n 24) 5.

63 See Haberzettl (n 22); Kluth (n 39); H. Weber-Grellet, Beweis- und Argumentationslast im Verfassungsrecht unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Nomos 1979).

64 Critical Bull (n 4) 33–34. (‘Relativierung der Beweisanforderungen’, ‘Formlosigkeit der Beweisaufnahme’ etc.).

65 Bryde (n 27) 536 and Bull (n 4) 47.

66 Philippi (n 37) 12.

67 Brink (n 24) 19–21.

68 But in a similar vein, Philippi (n 37). His study covers the case law of the first two decades of the FCC. See also for more criticism Bull (n 4) 49–51.

69 Alemanno (n 7) 338. The author continues: ‘It is therefore argued that the ready availability and increasing judicial references to IA [impact assessment] may counter the natural tendency of judges to apply a predominantly intuitive rationale in judicial review and promote a more rational-based approach to adjudication. This may provide a powerful incentive for judges to enhance their epistemic capacity and advocate, as a result, not only a more interdisciplinary understanding of the law, but also more judicial engagement at a time of evidence-based policymaking. This seems particularly suited to address the impending need to check the policymakers’ compliance with these rationality requirements and the call – prompted by legitimate expectations of greater rationality – for more oversight.’

70 137 BVerfGE 34 at 81–82 para 95 <1 BvL 10, 12/12> Hartz IV No. 2. On the disconnect between scientific evidence and law-making see R.A.J. van Gestel and G. van Dijck, ‘Better Regulation through Experimental Legislation’ (2011) 17(3) European Public Law 539, 545–546.

71 Brink (n 24) 21–23.

72 N. Luhmann, Recht und Automation in der öffentlichen Verwaltung (Duncker & Humblot 1966) 51.

73 Gärditz (n 45) 1574–1576, criticises poor awareness of the fact-value dualism in case law and biased decisions due to political correctness. Some environmental law cases and the smoker’s ban decision may serve as examples.

74 I am not the only one to pronounce this concern. As Alemanno (n 7) 338, has pointed out, ‘the integration of IA into policymaking forces judges to leave their “comfort zone” and engage with bodies of knowledge different than the law, such as statistics, economic analysis, public surveys, etc. While there is a risk that due to their epistemic unease courts may misinterpret or misuse the evidence available (or – what is worse – even delegate their responsibility to other non-majoritarian actors, e.g. experts), the interdisciplinary analyses contained in IA provide them with a needed framework to assess the socio-economic findings and reasoning underlying most constitutional (or administrative) principles of law.’

75 Meßerschmidt (n 9) 59–68 and 322–326.

76 Bickenbach (n 14). Substantial case law, see for instance 7 BVerfGE 377 at 412 <1 BvR 596/56> Apothekenurteil; 50 BVerfGE 290 at 332–333 <1 BvR 532/77> Mitbestimmung; 88 BVerfGE 203 at 262 <2 BvF 2/90> Schwangerschaftsabbruch II.

77 Meßerschmidt (n 9) 731 and 1041–1061 with further references. See also Kluth (n 37) 3518–3519.

78 See Bickenbach (n 14) 248.

79 134 BVerfGE 204 at 227 <1 BvR 1842/11> Vergütungsanpassung im Urheberrecht.

80 36 BVerfGE 1 at 17 <2 BvF 1/73> Grundlagenvertrag; 37 BVerfGE 1 at 20 <1 BvL 27/72> Weinwirtschaftsabgabe; 40 BVerfGE 196 at 223 <1 BvL 35/70> Güterfernverkehr; 50 BVerfGE 290 at 333 <1 BvR 532/77> Mitbestimmung, with further references.

81 25 BVerfGE 1 at 12–13 and 17 <1 BvL 5/64> Mühlengesetz; 30 BVerfGE 250 at 263 <2 BvR 326/69> Absicherungsgesetz; 39 BVerfGE 210 at 225–226 <1 BvL 20/73> Mühlenstrukturgesetz; 50 BVerfGE 290 at 333 <1 BvR 532/77> Mitbestimmung.

82 50 BVerfGE 290 at 333–334 <1 BvR 532/77> Mitbestimmung; 88 BVerfGE 87 at 96–97 <1 BvL 38/92> Transsexuelle II; 95 BVerfGE 267 at 316–317 <1 BvR 48/94> Altschulden. Somewhat in between 106 BVerfGE 62 at 150–153 <2 BvF 1/01> Altenpflege; 111 BVerfGE 226 at 255 <2 BvF 2/02> Juniorprofessur; 135 BVerfGE 155 at 204 (para 115) <2 BvR 1561/12> Filmabgabe: ‘Dem Gesetzgeber steht insoweit zwar eine Einschätzungsprärogative zu; die verfassungsgerichtliche Kontrolle ist hier jedoch nicht auf eine bloße Vertretbarkeitskontrolle beschränkt [ … ]. Die verfassungsgerichtliche Beurteilung hängt von der objektiven Rechtfertigungsfähigkeit der Einschätzung des Gesetzgebers ab [ … ].’ For an in-depth analysis of gradations of legislative discretion and corresponding nuances of judicial review see Meßerschmidt (n 9), 1041–1061.

83 88 BVerfGE 203 at 265–266 and 311 <2 BvF 2/90> Schwangerschaftsabbruch II. See Wintgens (n 3) 28.

84 90 BVerfGE 145 at 181 <2 BvF 42/93> Cannabis.

85 128 BVerfGE 1 at 39 <1 BvF 2/05> Gentechnikgesetz.

86 130 BVerfGE 263 at 294–295<2 BvL 4/10> Hessische Professorenbesoldung.

87 49 BVerfGE 89 at 90 <2 BvL 8/77> Kalkar I and 53 BVerfGE 30 at 55–56 <1 BvR 385/77> Mülheim-Kärlich.

88 57 BVerfGE 295 at 324 <1 BvL 89/78> Drittes Rundfunkurteil.

89 120 BVerfGE 224 at para 36 <2 BvR 342/07> Geschwisterbeischlaf.

90 See besides the above-mentioned decisions among others 77 BVerfGE 84 at 106 <1 BvR 1086/82> Arbeitnehmerüberlassung; 106 BVerfGE 62 at 148–152 <2 BvF 1/01> Altenpflegegesetz; 110 BVerfGE 141 at 175 <1 BvR 1778/01> Kampfhunde; 111 BVerfGE 226 at 255 <2 BvF 2/02> Juniorprofessur; 117 BVerfGE 163 at 183 <1 BvR 2576/04> Anwaltliche Erfolgshonorare; 125 BVerfGE 141 at 153 <1 BvR 2185/04> Mindesthebesatz and 135 BVerfGE 155 at 204 (para 115) <2 BvR 1561/12> Filmabgabe.

91 See for the second meaning 108 BVerfGE 282 at 296–297 (para 66) <2 BvR 1436/02> Kopftuchverbot on the headscarf ban for female Muslim teachers.

92 See Flückiger’s article in this issue and A. Vermeule, Judging under Uncertainty: An Institutional Theory of Legal Interpretation (Harvard University Press 2006).

93 121 BVerfGE 317 at 352–353<1 BvR 3262/07> Rauchverbot in Gaststätten.

94 See Steinbach (n 6) 281–282.

95 See Meßerschmidt (n 9) 619–626 with further references.

96 See 124 BVerfGE 49 at para 77 <1 BvR 2035/07> Förderungshöchstdauer.

97 121 BVerfGE 317 at 370 <1 BvR 3262/07> Rauchverbot in Gaststätten, with further references.

98 Wintgens (n 3) 14–15.

99 See my attempt in Meßerschmidt (n 9) 777–816 and Meßerschmidt (n 13).

100 M. Kloepfer, ‘Das Geeignetheitsgebot bei wirtschaftslenkenden Steuergesetzen’ (1971) 24 Neue Juristische Wochenschrift 1585.

101 See R. Ismer and C. v. Hesler in this issue; Leisner (n 51); T. Bach, Der Einfluss von Prognosen auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (PhD thesis, University of Würzburg 1983).

102 Leisner (n 51).

103 50 BVerfGE 290 at 338, 352 <1 BvR 532/77> Mitbestimmung; 94 BVerfGE 115 at 157–161 <2 BvR 1507/93> dissenting opinion Sichere Herkunftsstaaten.

104 For the opposite view see Oliver-Lalana (n 15) 260: ‘a thorny issue’. On methods of prognosis W. Kluth, ‘Die Begründung von Gesetzen’ (§ 14), in W. Kluth (ed), Gesetzgebung: Rechtsetzung durch Parlamente und Verwaltungen sowie ihre gerichtliche Kontrolle (C.F. Müller 2014) 333, 345–346; Steinbach (n 6) 277–279; on ex ante-evaluation, R.A.J. van Gestel and M.-C. Menting, ‘The impact of ex ante evaluation and alternatives to legislation’ (2011) 32 Statute Law Review 1 and J. Verschuuren (ed), The Impact of Legislation: A Critical Analysis of Ex Ante Evaluation (Martinus Nijhoff 2009); on evaluating ex ante-evaluations R.A.J. van Gestel and J. Vranken, ‘Assessing the Accuracy of Ex Ante Evaluation through Feedback Research’ in J. Verschuuren (ed), The Impact of Legislation: A Critical Analysis of Ex Ante Evaluation (Martinus Nijhoff 2009) 199; on the ex ante/ex post divide A. Alemanno, ‘A Meeting of Minds on Impact Assessment: When Ex ante Evaluation Meets Ex post Judicial Control’ (2011) 17(3) European Public Law 485.

105 Wintgens (n 3) 16–18.

106 Leisner (n 51) 21.

107 88 BVerfGE 203 at 310 <2 BvF 2/90> Schwangerschaftsabbruch II.

108 See Breuer (n 51) 53 and Meßerschmidt (n 9) 959.

109 See Wintgens (n 3) 15–17.

110 See S. Huster, ‘Die Beobachtungspflicht des Gesetzgebers: Ein neues Instrument zur verfassungsrechtlichen Bewältigung des sozialen Wandels?’ (2003) 24 Zeitschrift für Rechtssoziologie 1; P. Nagel, ‘Problemaffinität und Problemvergessenheit: Eine Betrachtung zur Beobachtungspflicht des Gesetzgebers’ (2010) 63 Die Öffentliche Verwaltung 268; H.-J. Pabst, ‘Selbst und fremd auferlegte Beobachtungspflichten des Gesetzgebers’ (2012) 27 Zeitschrift für Gesetzgebung 386; E. Tekin, Die Beobachtungs- und Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers im Strafrecht (Peter Lang 2013), with further references. See substantial case law, for instance 88 BVerfGE 203 at 269 <2 BvF 2/90> Schwangerschaftsabbruch II; 90 BVerfGE 145 at 194 <2 BvF 42/93> Cannabis.

111 See P. Badura, ‘Die verfassungsrechtliche Pflicht des gesetzgebenden Parlaments zur “Nachbesserung” von Gesetzen’ in G. Müller et al. (eds), Staatsorganisation und Staatsfunktionen im Wandel: Festschrift für Kurt Eichenberger zum 60. Geburtstag (Helbing und Lichtenhahn 1982) 481; W. Bernd, Legislative Prognosen und Nachbesserungspflichten (PhD thesis, University of Mainz 1989); Y. Choi, Die Pflicht des Gesetzgebers zur Beseitigung von Gesetzesmängeln (PhD thesis, University of Hamburg 2002); Christian Mayer, Die Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers (Nomos 1996); H. Miernik, Die verfassungsrechtliche Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers (PhD thesis, University of Leipzig 1997); Tekin (n 110); Flückiger in this issue. For case law, see, among others, 35 BVerfGE 79 at 117 <1 BvR 424/71> Hochschulurteil; 56 BVerfGE 54 at 79 <1 BvR 612/72> Fluglärm; 88 BVerfGE 203 at 269 <2 BvF 2/90> Schwangerschaftsabbruch II; 111 BVerfGE 333 at 360 <1 BvR 748/06> Brandenburgisches Hochschulgesetz (available in English at <http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/2004/10/rs20041026_1bvr091100en.html> accessed on 30 July 2016).

112 Wintgens (n 3) 28.

113 See Meßerschmidt (n 9) 1005–1015 and Oliver-Lalana (n 15).

114 See Oliver Lalana (n 15).

115 Meßerschmidt (n 9) 328–332.

116 Wintgens (n 3) 28. See 16 BVerfGE 147 at 187–188 <1 BvR 78/56> Werkfernverkehr; 18 BVerfGE 224 at 239 <1 BvR 488/62> Pensionszusage; 33 BVerfGE 171 at 189 <1 BvR 286/65> Honorarverteilung; 37 BVerfGE 104 at 118 <1 BvR 282/73> Bonus-Malus-Regelung; 56 BVerfGE 54 at 79 <1 BvR 612/72> Fluglärm; 88 BVerfGE 203 at 310 <2 BvF 2/90> Schwangerschaftsabbruch II and many others.

117 33 BVerfGE 171 at 189–191 <1 BvR 286/65> Honorarverteilung; 37 BVerfGE 104 at 118 <1 BvR 282/73> Bonus-Malus-Regelung; 43 BVerfGE 291 at 321 <1 BvF 1/76> Numerus clausus II; 45 BVerfGE 184 at 252 <1 BvL 14/76> Lebenslange Freiheitsstrafe; 54 BVerfGE 173 at 202 <1 BvR 967/78> Kapazitätsausnutzung; 80 BVerfGE 1 at 26 <1 BvR 1033/82> Multiple-Choice-Verfahren; 83 BVerfGE 1 at 21–22 <1 BvR 283/85> Prozesskostenhilfe; 84 BVerfGE 59 at 76 <1 BvR 1529/84> Multiple-Choice-Verfahren; 95 BVerfGE 267 at 315 <1 BvR 48/94> Altschulden.

118 See Flückiger in this issue; 49 BVerfGE 89 at 130 <2 BvL 8/77> Kalkar I; 88 BVerfGE 203 at 310 <2 BvF 2/90> Schwangerschaftsabbruch II.

119 See van Gestel and van Dijck (n 70).

120 Meßerschmidt (n 9) 1015–1039.

121 Popelier (n 9) 267–269.

122 On the allocation of expertise in more detail K. Meßerschmidt, ‘The Race to Rationality Review and the Score of the German Federal Constitutional Court’ (2012) 6(3) Legisprudence 347, 372–374 with further references.

123 J. Nolte, ‘Rationale Rechtsfindung im Sozialrecht’ (2013) 52(2) Der Staat 245, 249, assumes that the legislative margins of appreciation follow from a distribution of tasks between the legislator and the judiciary, which excludes the courts from scientific methods of fact-finding.

124 See Bull (n 4) 40 and 52–53.

125 Bryde (n 27) 537.

126 Philippi (n 37) 183.

127 See K. Meßerschmidt, ‘Special interest legislation als Thema von Gesetzgebungslehre und Verfassungsrecht’ in C. Franzius et al. (eds), Beharren. Bewegen: Festschrift für Michael Kloepfer zum 70. Geburtstag (Duncker & Humblot 2013) 811 and Meßerschmidt (n 56).

128 7 BVerfGE 377 at 409–423 <1 BvR 596/56> Apothekenurteil.

129 Philippi (n 37) 163.

130 ECJ Joined Cases C-570/07 and C-571/07 Blanco Pérez und Chao Gómez [2000] ECR I-4629.

131 More examples are 11 BVerfGE 30 at 45–47 <1 BvR 216/51> Kassenarzturteil; 16 BVerfGE 130 at 144 <2 BvC 3/62> Wahlkreise. See also Philippi (n 37), 162– 65 with further references.

132 73 BVerfGE 40 at 94 <2 BvE 2/84> Parteispenden and 88 BVerfGE 203 at 310 <2 BvF 2/90> Schwangerschaftsabbruch II. The 2015 decision on civil service salaries 139 BVerfGE 64 at 112 –113, 131–132 <2 BvL 17, 18/09> Amtsangemessenheit der Besoldung von Richtern und Staatsanwälten differs in that it includes lot of statistics but does not build on empirical research.

133 125 BVerfGE 175 at 225–226 <1 BvL 1/09> Hartz IV (available in English at <http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/2010/02/ls20100209_1bvl000109en.html> accessed 30 July 2016). See for details K. Meßerschmidt, ‘The Good Shepherd of Karlsruhe: The ‘Hartz IV’ decision – A good example of regulatory review by the German Federal Constitutional Court?’ in P. Popelier et al. (eds), The Role of Constitutional Courts in Multilevel Governance (Intersentia 2013) 235, 243–244; for a most interesting comparison Bar-Siman-Tov in this issue.

134 Paras 171, 175.

135 See Dann (n 5) 637–638.

136 132 BVerfGE 134 at 162–166 <1 BvL 10/10> Asylbewerberleistungsgesetz. Cf. T. Kingreen, ‘Schätzungen “ins Blaue hinein”: Zu den Auswirkungen des Hartz IV-Urteils des Bundesverfassungsgerichts auf das Asylbewerberleistungsgesetz’ (2010) 29 Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 558.

137 Sanders and Preisner (n 21) 765–766.

138 Meßerschmidt (n 133) 245–246.

139 Brink (n 24) 26 and Ossenbühl (n 36) 462–464.

140 Bryde (n 27) 540.

141 Ibid., 544 and Bull (n 4) 42–43 (‘Scheu vor Beweisaufnahmen’, ‘große Zurückhaltung’).

142 Ibid., 540.

143 Bickenbach (n 14) 247.

144 Bickenbach (n 14) 248, refers to the abortion cases from 1975 and 1993.

145 See Twining (n 17) 45.

146 Sunstein (n 2) 256.

147 45 BVerfGE 187 at 227 <1 BvL 14/76> Lebenslange Freiheitsstrafe. It is hard to imagine that we still need ‘a reasonable time to collect experiences’ to decide on this issue which has for decades attracted intense investigation and debate.

148 Sunstein (n 2) ix–xiv.

149 See A. Mazmanyan, P. Popelier and W. Vandenbruwaene, ‘Constitutional Courts and Multilevel Governance: Editor’s Introduction’ in P. Popelier et al. (eds), The Role of Constitutional Courts in Multilevel Governance (Intersentia 2013) 1, 14 with further references.

150 Alemanno (n 7) 335.